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La ingeniería en la planeación y el desarrollo nacional PDF Imprimir Correo electrónico
Lunes 11 de Octubre de 2010 18:00

Cuauhtémoc Cárdenas


Facultad de Ingeniería.
Universidad La Salle.

La ingeniería, genéricamente, o las ingenierías en sus muy variadas especialidades, están presentes en las actividades que tienen que ver con la planeación y el desarrollo nacional.

Puede afirmarse, sin riesgo a equivocación, que en el sector público hoy no existe planeación de carácter nacional, ni en lo sectorial ni en lo territorial, si por planeación en este caso entendemos una serie de actividades que deben llevarse a cabo de manera ordenada en un período determinado de tiempo, ejecutadas en tiempos establecidos, que constituyen un compromiso del poder público con la población.

Existe planeación en empresas, en centros de trabajo, en instituciones educativas, que formulan planes, programas de trabajo, planes de negocios a realizarse en plazos de distinta duración, respecto a los cuales se establecen compromisos de direcciones, gerencias o coordinaciones con asambleas de accionistas, consejos de administración, cuerpos de gobierno o similares, más en la actualidad en los sectores de la actividad social y privada que en los de gobierno.

En la década de los años 30 del siglo pasado, el Partido Nacional Revolucionario elaboró un plan, el Plan Sexenal, que propuso como plan de gobierno para el sexenio 1934-40, que se aprobó y el gobierno elegido entonces se comprometió a llevar a la práctica.

Hoy puede decirse que el Plan Sexenal no era un plan de desarrollo nacional propiamente dicho. Establecía objetivos importantes en áreas clave, no necesariamente cuantificados y sin fijar tiempos para su ejecución. Fue un marco que sirvió al gobierno para orientar sus principales realizaciones: reparto agrario, expansión de la educación, recuperación del petróleo para la nación. Fue un primer intento de aplicar la técnica y el compromiso público a la tarea de gobierno.

Ese partido, transformado en Partido de la Revolución Mexicana –lo que partidariamente significó cambios importantes, pero sería materia de otra plática-, elaboró el segundo Plan Sexenal. Quedó como un documento más. No se utilizó como guía del gobierno que en su momento había ofrecido adoptarlo y llevarlo a la práctica.

En general puede decirse que los gobiernos, en el caso de México, llevan a cabo sus programas de trabajo (obras públicas, educación, salud, energía, recaudación de impuestos, etc.) con base en los presupuestos de ingresos y de egresos que año con año aprueba el Congreso.

Del cumplimiento de esos programas, la administración correspondiente da cuenta al Congreso. Éste, en el mejor de los casos, cuida no se hayan dado desvíos de dinero. Si se cumplieron las metas, bien. Si no se cumplieron, generalmente no se dan explicaciones, no se justifican los incumplimientos ni se piden cuentas y se establecen sanciones. Pocas o ninguna referencia se hace a los programas originales y a los objetivos cuantificados en ellos.

* * *

Hacia finales de 1982 y principios de 83 se reformaron los artículos 25 y 26 de la Constitución y se expidió una nueva Ley de Planeación.

Así, esos artículos constitucionales dan sustento desde entonces al sistema de planeación del país, debiendo decirse que el desarrollado hasta ahora ha resultado en mera ficción. No existe planeación seria en el Estado mexicano. La Ley de Planeación, vigente desde el 5 de enero de 1983, permite desarrollar, en el mejor de los casos, sólo un remedo de la misma.

Esta ley empieza por obligar a que en el primer semestre del sexenio de una administración, se formule y apruebe el Plan nacional de desarrollo, cuya vigencia no excederá del propio sexenio. Dicha disposición da origen y al mismo tiempo liquida toda posibilidad de llevar a cabo cualquier planeación consistente y efectiva.



En varios de sus artículos dispone que toda iniciativa de ley que el Ejecutivo remita al Congreso, todo reglamento, decreto y acuerdo, se relacionen expresamente con el Plan, así como los informes que formalmente rindan de su gestión el Ejecutivo federal, los secretarios de Estado, las entidades del sector paraestatal, etc. Lo que ha sido y es evidente, es que ni se ha cumplido ni se cumple con ese ordenamiento, y al respecto cabría preguntar si en algún informe de gobierno, considerandos de alguna iniciativa de ley o documento parecido, alguien recuerda que se haya hecho la más mínima referencia al Plan nacional de desarrollo. Los planes elaborados desde que la ley entró en vigor, en 1983, deben dormir el sueño de los justos, arrumbados en algún cajón.

Pero el que exista actualmente sólo una ficción de planeación en el cuerpo del Estado mexicano, no quiere decir que no esté haciendo falta instituir un verdadero sistema de planeación del desarrollo nacional.

En la perspectiva de reorientar el desarrollo del país mediante la adopción y puesta en práctica de un nuevo modelo, para articular las distintas actividades consideradas, para seguir racionalmente una ruta que permita conducir y ejecutar ordenadamente las muy variadas acciones que habría que llevar a cabo, un sistema de planeación resulta un instrumento de trabajo indispensable.

Se hace necesaria una nueva Ley de planeación, que señale cuál es o cree la institución encargada de la planeación dentro del gobierno federal, que establezca la forma como se integraría esa autoridad, cómo se instituye y formula el primer plan general, cómo se elaboran los planes subsecuentes, los períodos de la planeación, los tiempos y mecanismos de consulta a la población, el carácter obligatorio o indicativo que pueda tener el plan para autoridades o sectores determinados, la autoridad que aprueba y a la que se rinden cuentas sobre la ejecución del plan, los mecanismos para su revisión y ajuste periódico, la supervisión sobre su ejecución y el destino o esquemas de coordinación con el organismo central que puedan tener entidades del sector público con funciones de planeación sectorial actualmente existentes.

Sobre estos puntos, que sin duda requieren de mayor elaboración, estimo que más que asignar la función de planeación a un organismo existente, debiera crearse una Comisión Nacional de Planeación, encargada de la formulación y supervisión de la ejecución del Plan nacional de desarrollo, presidida por el presidente de la República, de la que formaran parte todos los secretarios de Estado y titulares de organismos públicos de los sectores económico y social (Banco de México, directores de los bancos de fomento, INEGI, sólo para ejemplificar), que contara con un coordinador ejecutivo que sería el responsable de las actividades cotidianas de la comisión.

Un primer plan tendría que partir de un diagnóstico objetivo y responsable de la situación del país y en sus propuestas considerar tanto las actividades a realizar, las dependencias responsables de ejecutarlas y las metas y tiempos para alcanzarlas.

El plan, además de considerar las metas cuantificables en materia de obra pública (carreteras, presas aulas por construir, kw por instalar, camas de hospital por crear, etc.), debe incluir los índices de crecimiento de la economía respecto al PIB, los objetivos cuantificables del comercio internacional, los índices de inflación, déficit público y endeudamiento, índice de desigualdad y de pobreza, por ejemplo.

El proyecto de plan tendría que ser sometido a un proceso de consulta pública durante un período amplio de tiempo, estableciendo los procedimientos para recoger, analizar, procesar y llegar a propuestas concretas, resultado de la consulta. El proyecto rediseñado en función de la consulta, debiera ser presentado por el Ejecutivo a la consideración del Legislativo, que tendría la facultad de aprobarlo y ante el cual se tendrían que reportar periódicamente los resultados de su puesta en práctica.

El plan aprobado debiera tener carácter obligatorio para el gobierno federal y carácter indicativo para los sectores sociales y privados.

La vigencia del plan podría ser de cinco, seis o siete años, aun cuando debiera formularse para un horizonte más largo, veinte o veinticinco años, estableciendo en el mismo la obligación de revisarlo anualmente, tanto para que el Ejecutivo rindiera cuentas al Congreso, como para que llevara a cabo los ajustes que fueren necesarios, los que tendría que reportar y someter también a la consideración del Congreso.

Parte esencial del plan serían las metas anuales y las quinquenales, sexenales o septenales (me inclino por cualquiera de los últimos)), aunque en muchos casos tendrían que preverse proyecciones, programas y proyectos que abarcaran más de un período de planeación, correspondientes a los sectores y aspectos económicos y sociales del desarrollo, los cuales tendrían que considerar al mismo tiempo las dimensiones ambiental, territorial-regional y de seguridad nacional (que sería el caso de la seguridad alimentaria y la seguridad y la transición de la base energética, por ejemplo).

En la nueva ley debieran considerarse la formulación y ejecución, en casos especiales, de planes regionales, metropolitanos y urbanos, así como sectoriales, que pudieran desprenderse del plan nacional, y la coordinación de la planeación nacional con la que pudieran llevar a cabo las administraciones estatales y municipales.

La ley tendría también que considerar la relación del nuevo sistema de planeación nacional con organismos del gobierno federal ya existentes, que llevan a cabo actividades de planeación (Comisión Nacional de Hidrocarburos, Comisión Reguladora de Energía) o que realizan actividades básicas para la planeación (por ejemplo, INEGI, Banco de México, Consejo de Población).

Otra relación de gran importancia con el sistema de planeación nacional es la que éste pudiera establecer con las instituciones de educación superior, con los centros de investigación científica y de desarrollo tecnológico y con la banca de desarrollo, así como con las organizaciones de los sectores sociales y del sector privado relacionadas con las actividades productivas.

* * *

Establecer un verdadero sistema de planeación sólo representaría una de las muchas medidas que deben adoptarse para transformar radicalmente las actuales condiciones del país después de tres décadas de políticas neoliberales.

Desde 1982 se impuso en México un proyecto socialmente excluyente, concentrador de la riqueza en grupos cada vez más reducidos de la población, que ha provocado la eliminación de innumerables puestos de trabajo y lanzado a millones de mexicanos a buscarse la vida más allá de nuestras fronteras. Que desarrolla, por otro lado, una economía dependiente en grado cada vez mayor de las importaciones de tecnologías, alimentos, bienes industriales y energéticos (el crecimiento de las exportaciones, que es real a partir de la vigencia del Acuerdo de Libre Comercio, corresponde en alta proporción a intercambios entre filiales de grandes transnacionales) y que tiende a substituir las inversiones, las empresas y los productos nacionales por extranjeros, que ha provocado el desmantelamiento de sectores productivos como la agricultura, la pequeña y mediana empresa, la petroquímica, la industria de fertilizantes, así como la desaparición de la banca de fomento, la extranjerización de la banca comercial y la paralización de ésta en una de sus funciones principales, como es el otorgamiento de crédito para el apoyo de las actividades productivas.

En el segundo semestre del 2008 empezaron a sentirse en nuestra economía, cada vez con mayor intensidad, los impactos de la crisis que se presentó en los Estados Unidos. En octubre de ese año, el gobierno mexicano anunció la puesta en práctica de un programa anti-crisis, de un programa, desde el punto de vista económico, anti-cíclico, que tenía como una de sus componentes principales un programa extraordinario de obras públicas y el inicio de la construcción de una refinería, que permitiría substituir con producción nacional la importación de combustibles, agregándose que se había reservado ya una cantidad de 10 mil millones de pesos para dar comienzo a esa obra en particular.

Ese programa extraordinario quedó sólo en palabras. El gobierno siguió instrumentando una política pro-cíclica, en vez de instrumentar políticas contra-cíclicas, como hicieron otros países igualmente impactados de América Latina, que han recuperado desde 2009 y 2010 las condiciones de crecimiento para sus economías. En México se aumentaron los impuestos, no se bajaron; tampoco se pusieron en marcha programas extraordinarios de obras públicas como factor para reactivar el crecimiento, solamente se anunciaron; no se protegió el empleo existente, en un año se perdieron más de un millón de empleos formales; se elevaron las tasas de interés bancarias, desestimulando así la inversión productiva. Por todo eso, la economía mexicana no alcanzará sus condiciones de 2008 sino hasta 2012 o después, si las cosas no se descomponen.

¿Por qué hago referencia a esto? Porque intensificar la obra pública, reiniciar una política de industrialización, impulsar los desarrollos regionales, proponerse la integración de las cadenas productivas, el fortalecimiento y desarrollo de las empresas nacionales, el fomento a las producciones nacionales en condiciones de competencia internacional, constituye un factor fundamental de una nueva política de desarrollo, en la que la ingeniería tendría un papel clave que jugar.

De lograrse el cambio del modelo de desarrollo y como parte de éste instrumentar un verdadero sistema de planeación, significaría abrir nuevas y amplias oportunidades para la ingeniería en los campos de las comunicaciones y telecomunicaciones, obras hidráulicas, plantas generadoras de energía eléctrica, energías no convencionales, en el diseño en todas sus modalidades, en la industria petrolera y petroquímica, obras de ingeniería sanitaria, obras para los servicios hospitalarios y de salud, protección y mejoramiento del medio ambiente, agricultura, vivienda, urbanismo, silvicultura, etc.— desde la concepción y diseño de planes y obras en lo específico, la ubicación de programas y actividades en la desagregación de los planes particulares, en su ejecución, en la supervisión de ésta y en la correspondiente rendición de cuentas.

Por otra parte, ese cambio conduciría a recuperar actividades que se han perdido frente, principalmente, a una competencia desleal impuesta desde el extranjero y auspiciada por nuestras autoridades en este ya largo período del neoliberalismo. Por ejemplo, han prácticamente desaparecido las empresas que hacían ingeniería en el país, que diseñaban plantas industriales, instalaciones para la industria petrolera, que desarrollaban tecnologías y procesos productivos propios. De igual manera, han desaparecido o se han reducido drásticamente industrias como la petroquímica, la de fertilizantes, autopartes, derivados de la madera, etc.

Para que México realmente se desarrolle se tiene que volver a pensar en los grandes proyectos de desarrollo, que debieran insertarse en una planeación adecuada y en los cuales tendrían una importante participación las diferentes especialidades de la ingeniería.

Entre los grandes proyectos pendientes de realización, se tiene que pensar en los centros de investigación estratégicos en materia de energías no convencionales, nuevos materiales, telecomunicaciones; en un sistema de ferrocarriles de alta velocidad que cubra el territorio nacional; en el desarrollo de la industria petroquímica, que dé valor agregado al petróleo y encuentre utilización valiosa para este recurso cuando la transición energética conduzca al empleo preferente de combustibles que no deriven del hidrocarburo; en los desarrollos regionales de la cuenca del río Usumacinta, de la costa de Oaxaca, de la cuenca del río Pánuco, en los que los aprovechamientos hidráulicos destacarán por su importancia y por los beneficios que de ellos se deriven; la integración y modernización de las redes de puertos y aeropuertos; la rehabilitación y modernización de los sistemas de riego; en proyectos de generación eléctrica a partir de energías no convencionales; en los sistemas de transporte público de las áreas y regiones metropolitanas, y seguramente muchos más en los que ustedes están pensando.

Pero vuelvo a lo que antes expresé: mientras no cambie el modelo de desarrollo, mientras se mantenga el proyecto neoliberal que inhibe el desarrollo de los campos productivos, ni habrá planeación ni se ampliaran las oportunidades para las ingenierías, para los ingenieros, y lo más grave, el país seguirá en el hoyo en el que se encuentra.

Y cambiar el modelo de desarrollo implica una lucha política. Si se cree que el desarrollo del país debe darse a partir de planes de largo, mediano y corto plazo que ordenen y racionalicen la acción pública, si se quieren expandir las oportunidades profesionales de los ingenieros y de trabajo formal en general, cada quien con su verdad, con sus visiones, su ideología, las organizaciones en que decida participar o mediante la acción individual en las trincheras a las que tenga acceso, debe empeñarse porque las cosas cambien: que avancemos en la igualdad de los mexicanos, en el abatimiento de la pobreza, en garantizar crecimiento económico sostenido y sustentable en el largo plazo, en la creación de nuevos empleos, en universalizar y elevar la calidad de la educación en todos los niveles, en eliminar la violencia, en exigir rendición de cuentas a nuestras autoridades, en ampliar los espacios de la vida democrática, en que haya calidad de vida y de servicios públicos equivalente en todo el territorio nacional, en que impere un efectivo estado de derecho.

Si no caemos en la pasividad y el conformismo, podemos tener un México mejor para todos.