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Energía para el desarrollo PDF Imprimir Correo electrónico
Jueves 17 de Marzo de 2005 18:00

Cuauhtémoc Cárdenas

Quisiera en este día, en que se celebra el 67° aniversario de la Expropiación Petrolera, hacer un planteamiento que al llevarse a la práctica pudiera reposicionar al sector de la energía de nuestro país como una de las palancas centrales de un modelo de desarrollo económico sostenido, con racionalidad de presente y de futuro.

 

Una de las grandes riquezas de México está en sus recursos naturales, particularmente aquellos que tienen que ver con los hidrocarburos y la generación de electricidad. Sin embargo, estamos iniciando el siglo XXI sin contar con una política integrada que favorezca su aprovechamiento sustentable, y, por otro lado, la gestión que se hace de estas áreas, encomendadas constitucionalmente en exclusiva al Estado, presenta insuficiencias que significan la pérdida de oportunidades para el crecimiento del país y de sus empresas, así como para el mejoramiento de su población.

 


La importancia de nuestro sector energético es ampliamente reconocida. Es no sólo un sector estratégico desde el punto de vista económico y de las finanzas públicas, es factor clave en nuestra política exterior y vital para la seguridad nacional, para el buen funcionamiento de las actividades productivas y el bienestar de las familias mexicanas. Por ello, frente a la situación actual del país –de deterioro social creciente y de un prolongado estancamiento económico-, es preciso dar un cambio radical a las políticas energéticas y en particular a la petrolera, lo que resulta central, por otro lado, en cualquier convocatoria de transformación nacional, con vistas a la elección presidencial de 2006 y a la gestión del nuevo gobierno.

 

El reto reside en crear los consensos necesarios para que el sector de la energía sea capaz de agregar anualmente, al menos, un punto porcentual al producto interno bruto del país durante los próximos seis años. Un proyecto de gobierno debe ser el conjunto de compromisos que con certidumbre puedan establecer los distintos sectores y actores de la sociedad sin imposiciones y bajo una visión de Estado, por lo que resulta vital diseñar las nuevas políticas a partir una amplia consulta y una participación plural, que lleven a identificar tanto los problemas como a apuntar las vías de solución y las metas por alcanzar.

 

 

Aumentar el valor que aportan las actividades públicas en el sector de la energía, considerarían algunos economistas que sólo puede originarse mediante una extraordinaria elevación de la productividad y, ciertamente, en esta área hay un buen trecho por recorrer modernizando instalaciones e incorporando procesos productivos de punta. Otra fuente para incrementar productividades se encuentra en la eliminación de una gran cantidad de ataduras burocráticas que no permiten la modernización del aparato institucional: debe cambiarse radicalmente la visión rentista del sector de la energía que predomina en el gobierno, por una visión que fomente y promueva la actividad productiva y la integración industrial, que tenga como objetivos el progreso de la empresa mexicana, privada y pública, que es la que genera empleos y multiplica el ingreso, y que aumente progresiva y racionalmente el consumo energético de las familias mexicanas a precios cada vez más accesibles.

 

Se calcula, por ejemplo, que el superávit primario de las empresas públicas oscila entre 2 mil y 4 mil millones de dólares anuales, que se mantiene en términos generales en forma líquida y que la autoridad hacendaria se resiste a liberar, por la imposición de una política económica restrictiva, de un rígido ajuste macroeconómico que inhibe el crecimiento. Estamos hablando de una inversión en el rango de un medio punto del PIB, realizada al través de los organismos públicos del sector energético, que podría utilizarse –como se ha venido haciendo con los excedentes generados por los altos precios del petróleo- en el prepago de deuda pública, pero que también podría bien destinarse para la expansión productiva, lo que significaría la adquisición de insumos, bienes de capital e intermedios a empresas mexicanas, impactando en el empleo y en la reactivación productiva. Se requiere, por tanto, para encauzar al sector hacia esos objetivos, dar una efectiva autonomía presupuestal y de gestión a las empresas públicas de la energía, dejando que sean los directamente responsables de su dirección quienes tomen las decisiones que permitan los mejores resultados tanto económicos como sociales.

 

 

Durante los últimos años, la estructura jurídica de las actividades vinculadas con los hidrocarburos y la electricidad han sido objeto de un fuerte y largo debate sobre su apertura o no a la inversión privada. El gobierno e incluso algunas voces que dicen ubicarse en el sector progresista, sostienen que Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad no se privatizarán, que no deben privatizarse, sin precisar qué quieren decir con eso. Este es en realidad un falso debate. Pemex y la CFE son sus instalaciones y en general sus activos materiales, y la discusión en realidad se da en torno a las actividades que realizan para aprovechar no recursos propios, sino recursos que la nación les ha encomendado administrar. La definición de qué se privatiza o no debe darse, entonces, respecto al patrimonio de la nación y la condición de estratégicas de las actividades que se realizan respecto a los recursos naturales mismos o a los servicios que se prestan. Lo que debe quedar claro –y lo que define una posición progresista y de soberanía- es cuales son las áreas estratégicas de la energía que se considere deban ser manejadas en función de un interés público y cuales pueden estar abiertas a intereses privados.

 

Resulta entonces de la mayor importancia política que esa disyuntiva pudiera precisarse desde el punto de vista de la legislación y así quedar superada en lo inmediato. Este asunto se ha convertido en moneda de cambio respecto al cual se ofrecen expectativas que, hasta ahora, han resultado imposibles de cumplir. Sin embargo, la ética y la franqueza como valores deben seguirse exigiendo a quienes nos dedicamos a la política y aspiramos a dirigir al país, y en ese sentido, considero que el régimen constitucional vigente en materia de energía arroja un balance positivo para el país y debe en consecuencia preservarse.

 

Esta definición no proviene de un ejercicio que mecánicamente sobrepone lo ideológico a las condiciones objetivas del país. Por el contrario, para fijar esta posición se asume como una regla para normar criterios, el análisis puntual en la búsqueda del interés de la nación. Por ejemplo, Pemex, el año pasado, tuvo ingresos por más de 700 mil millones de pesos y pagó contribuciones, sólo por concepto de extracción de petróleo y gas, por más de 400 mil, como resultado de un régimen fiscal incompatible con la lógica y la eficiencia tanto empresariales como industriales, que ha permitido al país, ciertamente, encontrar un equilibrio entre las enormes demandas sociales con el imperativo de finanzas públicas sanas. Pero no es exprimir el recurso y obtener un ingreso en el plazo más corto posible –aun cuando no sea ni el mayor ni el óptimo- la tarea básica del Estado en el sector energético ni se alcanzan así los objetivos amplios que pueden alcanzarse con una buena gestión de los recursos en su industrialización, en incorporar valor agregado a los productos, en la integración productiva, la generación de empleo, la substitución de importaciones, el desarrollo regional.

 

 

Por otro lado, la problemática de los energéticos es más amplia y compleja que un mero cambio legislativo. Pero la confrontación que sobre estas cuestiones se ha vivido, ha generado distorsiones muy costosas en materia de gasto para las empresas públicas y pérdida de oportunidades o, incluso, riesgos onerosos para las empresas privadas involucradas en estas actividades.

 

Preservando el marco constitucional vigente es posible adoptar las decisiones que se requieran para cumplir las metas que el desarrollo del país está demandando. Dentro de ese marco, debe modernizarse la estructura institucional del sector energético para aumentar sensiblemente el suministro de bienes y servicios, al menor precio posible y de manera que resulte competitivo con el exterior, bajo un esquema que reconstruya la relación de los organismos públicos con la industria y las instituciones científicas y técnicas proveedoras de insumos, servicios de ingeniería y bienes de capital. Esta es tarea de las empresas del Estado y una de las razones de su existencia frente a la nación.

 

Me quiero referir ahora, puntualmente, a un conjunto de propuestas que considero integran una visión de los cambios necesarios para el fortalecimiento y mejor desenvolvimiento del sector energético:

 

1. Es necesario otorgar autonomía presupuestal y de gestión a las empresas del Estado. Las dificultades financieras de los organismos públicos de la energía provienen, en gran medida, de su falta de autonomía para el ejercicio de su presupuesto. Se les obliga a mantener un elevado superávit de operación, se les ministra su presupuesto de manera extemporánea y sus adquisiciones y financiamientos están sujetos a la misma ley que norma las actividades burocráticas del gobierno central, o amarradas a esquemas caros y falaces como el de los pidiregas. Es indispensable, para darles eficiencia, estructurarlas con un esquema presupuestal que les permita hacer de su rendimiento económico y de su habilidad como empresas, la fuente principal de su financiamiento, bajo un sistema moderno de fiscalización y transparencia.

 

2. La autonomía debe ir acompañada de compromisos precisos de las empresas con la nación, los cuales deben ser plasmados en una serie de programas sancionados por el Poder Legislativo. En dichos programas, el Estado se comprometerá a que el marco legal y regulatorio permita a las empresa públicas, ya autónomas, cumplir en las mejores condiciones con la misión que se les encomiende, en particular, la mejora sistemática de la calidad del servicio y la racionalidad de los precios de los bienes y servicios que proporcionan.

 

 

3. Una industria energética moderna exige desarrollarse con base en una planeación integral para el aprovechamiento de sus recursos, y exige el apoyo de la sociedad y en particular de los consumidores, sustentado en una amplia información que les permita conocer y comprender cómo se da la operación de esa industria, así como sus problemas y retos técnicos y financieros. Se debe realizar una planeación de largo plazo que tienda al óptimo nacional, integrando todos los componentes: recursos naturales, oferta energética en todas sus formas y acciones para racionalizar su consumo. En muchos casos, y refiriéndonos a electricidad, resulta mejor invertir en la reducción de la demanda que en la expansión de la oferta.

 

En materia de hidrocarburos:

 

4. Es preciso aumentar la inversión en exploración para reconstruir las reservas de hidrocarburos. Como producto de una extracción acelerada, se han erosionado las reservas probadas hasta contar ahora, de mantenerse los actuales ritmos de extracción, con hidrocarburos que durarán sólo alrededor de once años, tiempo muy corto en la vida de un país y muy corto también en la vida de una generación. Por otro lado, los rezagos en exploración han provocado que la reposición de reservas se sitúe en nuestro país en promedios de 25%, cuando el promedio internacional, correspondiente a un manejo responsable de las reservas, es de 80%. Debe al respecto destacarse que el desarrollo de la frontera petrolera del país se ha mantenido estancado desde hace veinticinco años. Por lo anterior, se hace necesario dar prioridad a la inversión para exploración, para lo cual debe integrarse un fondo de inversión en Pemex con cargo a los costos por barril de crudo equivalente extraído y acreditado en su régimen fiscal.

 

5. Existe una amplia frontera de hidrocarburos en aguas profundas del Golfo de México, que debe ser explorada y aprovechada. Varias corporaciones internacionales están ya avanzando en el desarrollo de esa región, fuera de las áreas de soberanía mexicana. Por razones de oportunidad estratégica, es necesario que Pemex analice y valore sus oportunidades reales, incluso considerando la posibilidad de establecer alianzas con otras entidades, para explorar y aprovechar esos yacimientos. Para ello, es necesario ampliar la exploración en el área geográfica comprendida entre los puertos de Veracruz y Tampico, región donde diversos estudios geológicos prevén la presencia de grandes depósitos de gas no asociado.

 

 

6. La extracción de hidrocarburos alcanzó en el pasado niveles históricos que ubicaron a México como uno de los principales países productores en el mundo. Se anunció una abundancia traducida en progreso general que nunca se hizo realidad, practicándose una política en la que se dio atención casi exclusiva a la producción de crudo, en alta proporción destinado a la exportación. Esa política irracional en lo que hace al manejo de las reservas y a la integración de la industria, es cierto que ha venido generando un flujo de ingresos que se han hecho indispensables para la hacienda pública, pero que está agotando aceleradamente una riqueza no renovable propiedad de la nación y de las futuras generaciones de mexicanos. Fijar la plataforma de extracción de hidrocarburos y las modificaciones que el Estado requiera de ella, no deben, por lo tanto, seguir siendo decisión de coyuntura ni exclusiva del Ejecutivo Federal, sino facultad legal del Congreso, como asunto estratégico y de seguridad nacional. Por otro lado, debe instrumentarse una política que tienda a reducir hasta eliminar las exportaciones de petróleo crudo con dos objetivos básicos: prolongar la vida de las reservas y utilizar el recurso preferentemente como materia prima de la industria petroquímica, que como actividad conductora del crecimiento económico debe tener una permanente expansión, así como permitir un cambio terso de la base energética del país.

 

7. Es indispensable ampliar la capacidad de refinación para reducir hasta eliminar las importaciones de productos destilados, cuyo costo asciende ya a más de 2500 millones de dólares anualmente. La capacidad de refinación que se requiere construir debe, además, ser diseñada para vincularse con la generación de electricidad mediante la cogeneración. Para esos efectos y para dar una utilización más completa a nuestros hidrocarburos y considerando que el petróleo mexicano tiene un alto contenido de azufre, se debe promover la utilización, para generación de electricidad, de combustibles alternativos al gas natural –como los fondos de alto vacío, coque, etc.- en una estrategia de diversificación de fuentes de energía que den salida al combustóleo con alto contenido de azufre.

 

8. Las importaciones de productos petroquímicos superan hoy los siete mil millones de dólares. La producción petroquímica, hoy deprimida y en proceso de cerrar plantas, debe volver a ser, junto con la de refinación, uno de los ejes de la nueva política industrial del país, considerando que su desarrollo se vincula con más de cuarenta ramas de la economía. Para reactivarla, se deben ampliar las unidades que puedan integrar cadenas productivas en el país. Pemex, por su parte, deberá establecer acuerdos de largo plazo para abasto de insumos y fórmulas de precios que fomenten la inversión privada en eslabones intermedios y finales de las cadenas industriales, explorando nuevas formas de asociación con particulares nacionales y del exterior, como corresponde a una empresa de su magnitud.

 

En materia de gas natural:

 

9. La demanda de gas se ha disparado hasta hacer que su importación represente una quinta parte del consumo total del país, con precios que se han multiplicado, afectando con ello a las industrias que dependen de ese energético. Por otro lado, existen estimaciones de que México cuenta con importantes reservas, suficientes para garantizar su abasto interno. La rentabilidad de esta actividad debe conducir a reorganizar estructuralmente a Pemex para establecer una estrategia de financiamiento que lleve de manera urgente, a aumentar la producción de gas natural, desarrollando las potencialidades del país en este, realmente, nuevo campo.

 

10. Durante los últimos años, la Comisión Federal de Electricidad, que es el principal consumidor de gas natural en el país, ha lanzado distintas licitaciones que facilitarán la importación de grandes cantidades de gas natural licuado. Se trata de contratos de largo plazo que pudieran vincularse al mismo esquema referencial de precios que ha mantenido en condiciones de extrema dificultad a las empresas mexicanas. Por otra parte, el país no puede depender para su generación mayoritaria de electricidad de operadores y suministros externos. Es imperativo en consecuencia, coordinar con racionalidad el manejo y aprovechamiento que hacen del gas las empresas públicas del sector, a lo que puede contribuir la constitución de una nueva empresa especializada en el comercio y desarrollo del gas, que haga la interfase entre Pemex y la CFE, y cuyo objetivo central sea garantizar este abasto a los precios que resulten más competitivos internacionalmente.

 

 

11. En un plazo lo más corto posible, el régimen fiscal al que se sujete Pemex debe ser el mismo que corresponda a las demás empresas y actividades productivas. No debe seguir sujeto a un régimen exclusivo. Como parte de los cambios que es necesario introducir en el manejo fiscal de Pemex y para estimular una explotación más racional de los yacimientos, es necesario establecer gravámenes diferenciados de acuerdo a la rentabilidad de los campos de petróleo y gas, así como una contabilidad individual de esos campos y de las propias actividades industriales. Si Pemex logra recuperar su capacidad de transformación industrial y deja de ser una entidad sólo con vocación extractiva, los cambios en su régimen fiscal se traducirán en un aumento de su aporte global. Para ello, la empresa debe tener la posibilidad de disponer, al menos, de una parte de los recursos excedentes que obtenga durante los períodos de precios altos en el mercado, no necesariamente considerados en la planeación presupuestal del organismo.

 

12. El mayor problema de la fiscalidad de Pemex es la aleatoriedad de sus ingresos. Por eso es indispensable contar con un mecanismo de reserva que permita atenuar los cambios y garantice estabilidad en los ingresos que se entregan a la hacienda pública. Es necesario que el fondo de estabilización petrolero se transforme en ley para que su funcionamiento sea transparente y controlado por el Congreso. Este mecanismo se nutrirá con los excedentes del precio del petróleo fijado por el Congreso, que se acumularán hasta compensar caídas en el precio y, después de cierto margen, formarán recursos de inversión para Pemex.

 

13. Petróleos Mexicanos debe volver a ser una empresa integrada y no sólo coordinadora de filiales, donde su planeación tenga en cuenta el cumplimiento de objetivos sectoriales nacionales y no aisladamente los de cada una de sus partes. Su estrategia global de negocios debe tomar en cuenta de manera prioritaria los requerimientos de la industria y de los consumidores nacionales.

 

14. La estructura de precios de los energéticos que produce Petróleos determina en gran medida tanto los precios de los productos derivados, como en lo general la competitividad de la estructura productiva del país, por lo que se debe rediseñar el sistema de precios al consumidor final de manera que estimule la inversión en el sector y favorezca la competitividad de los consumidores y productores nacionales. El enfoque de precios vigente hace que la relación entre las distintas filiales de Pemex y del organismo con las empresas del sector se finque en precios internacionales, razón por la cual Pemex Exploración Producción es la única área del organismo que registra saldos positivos, induciendo la quiebra de las filiales industriales y dificultades en la operación de las industrias privadas del área energética. En esas condiciones, Pemex debe asumir una función más trascendental que la de sólo recaudar rentas fiscales para el Estado, promoviendo y constituyéndose en el eje del desarrollo industrial del país, modificando, con ese propósito, su política de precios con fórmulas que, sin depender exclusivamente de los costos de producción, permitan que la industria nacional se desarrolle y el país saque provecho de su abundancia energética.

 

En materia de electricidad:

 

15. Se debe mejorar la calidad del servicio público de energía eléctrica y determinar sus tarifas en función de los costos de producción. Las tarifas deben ser equitativas, formuladas según el nivel de tensión y el tipo de suministro, sin privilegiar o discriminar a sectores específicos de consumidores, sea por su actividad, sea por su nivel económico o su situación geográfica. Además, deben ser establecidas por el organismo regulador a propuesta del operador eléctrico.

 

16. Es fundamental reafirmar el compromiso social de apoyar a las regiones y a los sectores de la población que realmente lo necesitan, con subsidios suficientes, claros y transparentes. En adelante, los subsidios deben provenir del fisco y no gravar la economía de las empresas públicas. Los subsidios cruzados entre sectores de consumidores deben desaparecer. El monto y destino de los subsidios deben ser determinados, revisados y evaluados periódicamente por el Congreso. Para soportar esa transformación, las empresas públicas deben pagar, efectivamente, un aprovechamiento actualizado por el uso de bienes y recursos naturales de la nación.

 

17. Es preciso diversificar las fuentes de generación de energía. Es necesario mejorar el equilibrio en el uso de las diversas energías para generar electricidad, poniendo límites a la importación del gas natural y revalorando, incluso, las posibilidades carboníferas y nucleares, utilizando combustóleo y desarrollando en forma combinada la energía eólica, la derivada de la biomasa –de la que, entre otros productos puede obtenerse etanol, cuyo uso mejoraría la calidad de los combustibles y contribuiría a un mayor y mejor desarrollo de la industria cañera- y la hidroelectricidad, estableciendo cuotas de participación de otras fuentes renovables o no convencionales de energía y aplicando mecanismos compensatorios para que puedan competir con las fuentes tradicionales.

 

18. Resulta de interés nacional impulsar los procesos de generación distribuida en sus distintas modalidades: cogeneración, autoabastecimiento y las diversas formas descentralizadas de producción de energía eléctrica. Lo anterior permitirá una mejor y más armoniosa utilización de los recursos energéticos y financieros, públicos y privados. Se debe mantener abierto el acceso de los productores con estas modalidades a la red eléctrica nacional, tanto para la transmisión de la energía a sus propios centros de consumo, como para la venta de sus excedentes que puedan ser aprovechados para el servicio público. Sin embargo, estas actividades no deben fomentarse mediante subsidios al servicio de porteo ni respaldo, ni permitirse la venta de energía eléctrica entre particulares mediante sociedades de autoconsumo simuladas.

 

19. La industria eléctrica estatal es capaz de financiarse de manera solvente y sin que ello signifique costos adicionales para los usuarios. Las tarifas deben ser la fuente principal de financiamiento para la expansión. El endeudamiento de los organismos públicos del sector eléctrico en ningún caso debiera ser desmedido y debe considerarse sólo como una fuente complementaria de inversión. Para incrementar los recursos propios de las empresas eléctricas se requiere, simultáneamente, abatir los costos de producción mediante aumentos de productividad y la reducción de las pérdidas en los procesos de distribución y comercialización.

 

20. Cuestión prioritaria resulta modernizar Luz y Fuerza del Centro. Urge corregir la relación comercial entre la Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro, la modernización de todos los procesos de esta empresa y el fortalecimiento de su generación para el área central del país, a la que presta servicio. La automatización del proceso comercial redundará en la disminución de los errores de medición y facturación y en una mejora de la atención en las sucursales, muy sentida por el público. La reorganización del proceso de distribución permitirá reducir la frecuencia y duración de las fallas en el suministro, así como abatir costos y la magnitud de los ilícitos que representan las conexiones clandestinas a las redes.

 

En materia de uso de la energía y cambio climático:

 

21. Se requiere definir una estrategia para atenuar el cambio climático global. Es fundamental que el país, con participación importante de la investigación científica, tome decisiones sobre estos problemas, al conciliar el crecimiento económico con la mitigación de la contaminación, poniendo en práctica programas para hacer más sustentable la demanda de energía y para el financiamiento masivo de aparatos eléctricos de alta eficiencia. Como un ejemplo de esto, el Fideicomiso para el ahorro de energía (Fide) ha logrado se instalen 7.2 millones de lámparas fluorescentes de alta eficiencia en 1 320 000 hogares, debiendo establecerse el objetivo de llegar a la totalidad de los consumidores domésticos, que suman 24 millones, lo que a su vez sería una oportunidad para el desarrollo de la industria nacional, si se lograra que tales equipos y materiales fuesen fabricados en el país.

 

 

22. Es necesario reforzar la vinculación de los institutos de investigación con las empresas del sector energético. El Instituto de Investigaciones Eléctricas, el Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares y el Instituto Mexicano del Petróleo, cuentan con un acervo técnico-científico que debe ser empleado a su máxima capacidad para respaldar la mejora continua del desempeño de los organismos y empresas del sector energético, vinculando sus programas de investigación y desarrollo tecnológico de manera más efectiva con la modernización de los procesos de gestión. Estos institutos pueden jugar un papel primordial en el desarrollo la industria nacional proveedora de bienes y servicios para Petróleos, la Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro, que hoy dependen en forma creciente de proveedores extranjeros.

 

Al agradecer de nueva cuenta su atención a nuestra convocatoria y la presencia de todos, me permito invitarles a que mantengamos vivo el análisis y el debate sobre la mejor forma de aprovechar los recursos energéticos del país y desarrollar este sector. Sus experiencias, ideas y críticas serán de gran utilidad para construir, y a partir de diciembre del 2006 poner en práctica, una política energética que responda a las necesidades presentes y futuras de la nación y resulte benéfica para todos los mexicanos, los de hoy y los de mañana.

 

El país nos reclama soberanía energética, claridad de rumbo y decisión.