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Reversión de las contrarreformas en materia de petróleo. PDF Imprimir Correo electrónico
Miércoles 01 de Febrero de 2017 13:06

Cuauhtémoc Cárdenas

Foro de Gobernanza y Democracia.

Morelia, Mich., 26 de enero del 2017.

Hace cien años el Congreso Constituyente de la Revolución Mexicana se encontraba reunido en Querétaro.

En las últimas décadas de este siglo transcurrido, las bases ideológicas y políticas que legó aquel Congreso han sido destruidas, desvirtuadas por la embestida neoliberal.

México no es hoy el país que imaginaron construir los hombres del 17.

Agradezco la invitación para participar en este foro, lo que mucho me distingue, y quiero, en esta ocasión, compartir con todos ustedes mis puntos de vista respecto a las reformas del artículo 27 constitucional en materia de energía, del 20 de diciembre del 2013, que junto con las que se hicieron en los artículos 25 y 28, y la abrogación de la Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo de petróleo y su substitución por la Ley de hidrocarburos, culmina la destrucción de los principios emancipadores fundamentales de la Constitución del 5 de febrero de 1917 y sus reformas progresistas.

Las bases revolucionarias de la Constitución de Querétaro, se encuentran, como sabemos, en el artículo 3º, que estableció la laicidad de la educación; en las Leyes de Reforma que en 1857 se incorporaron al cuerpo constitucional y pasaron a la Carta de 1917; en los artículos 27 y 123, en los que se fijan los derechos sociales, de los campesinos a la tierra y de los trabajadores a la huelga, a su organización y a condiciones dignas de trabajo; y también en el 27, en el que se asignan a la Nación las facultades para establecer las modalidades de la propiedad y se le otorgan los derechos para determinar las formas del aprovechamiento y manejo de los recursos naturales. Esto es, se reafirma la laicidad, como condición de equidad en la enseñanza y en el acceso al conocimiento; se reconocen por primera vez en el mundo, como constitucionales, derechos de carácter social; y se faculta al Estado para determinar las modalidades de la propiedad y cómo deben manejarse los recursos naturales del territorio nacional.

Es así que en el artículo 27 de la Constitución se establecieron los derechos de la Nación al ejercicio de su soberanía y se fijaron los mecanismos para que el Estado, al través de sus distintos órganos, la ejerciera.

En el caso particular del petróleo, en el texto de 1917 se estableció que correspondía a la Nación el dominio directo, inalienable e imprescriptible, del “petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos”, y para su aprovechamiento sólo podrían “hacerse concesiones a los particulares o sociedades civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas”, con la condición de que se establecieran “trabajos regulares para la explotación de los elementos de que se trata, y se cumplan con los requisitos que prevengan las leyes”.

Debe recordarse que las cuestiones de petróleo siempre fueron fuente de conflictos para los gobiernos revolucionarios, antes y después de la promulgación de la Constitución de 1917. Así sucedió en la administración del presidente Madero, en la de don Venustiano Carranza y en la del general Calles, en este último caso, al expedirse la primera Ley Reglamentaria del artículo 27 en el ramo de petróleo, en 1925.

Y en esta historia no puede dejarse de lado el conflicto laboral, que se transformó en un enfrentamiento entre las compañías petroleras extranjeras y el Estado mexicano, que desembocó en la cancelación de las concesiones otorgadas y la expropiación de los bienes de las empresas, el 18 de marzo de 1938.

Después de este hecho, la primera reforma constitucional sobre el tema, se dio el 9 de noviembre de 1940, estableciéndose entonces que en el caso del petróleo y los demás hidrocarburos no se expedirían concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva determinaría la forma en que la Nación llevaría a cabo las explotaciones de esos productos.

Una segunda reforma del 27 se dio el 20 enero de 1960, que tuvo por objeto ampliar y consolidar la encomienda del Estado respecto al manejo y desarrollo de la industria petrolera, al establecer que tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, no se otorgarían concesiones ni contratos, ni subsistirían los que se hubieran otorgado, y que la Nación llevaría a cabo la explotación de esos recursos de manera exclusiva.

Con estas bases constitucionales y con la operación de Petróleos Mexicanos, se desarrolló la industria petrolera desde los tiempos de la expropiación hasta diciembre del 2013, cuando una grave contrarreforma entró en vigor, a la que me referiré un poco más adelante.

Conviene, antes de seguir con la discusión constitucional, señalar que mediante reformas a leyes secundarias, antes de la última reforma del 2013, se abrió a la inversión privada la industria petroquímica en su totalidad, al suprimirse a verdaderos petroquímicos básicos de esa calificación y mañosamente asignándoles la calidad de petroquímicos básicos a algunos petrolíferos, materiales naturales que no pasan por una transformación químico-industrial; se abrió igualmente a la actividad privada el transporte de gas y en el 2008, mediante propuestas de reforma de la Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo, se pretendió la apertura prácticamente total de la industria petrolera a la inversión privada.

Como antecedente a este intento de privatización total, conviene también señalar que después de la expropiación, la primera Ley reglamentaria del 27 fue expedida en noviembre de 1940. En ella se precisaba que la industria petrolera, de la que se hacía cargo el Estado mexicano en exclusiva, comprendía “el descubrimiento, la captación, la conducción por oleoducto y la refinación del petróleo”. El desarrollo de la industria fue modernizando esta conceptualización, pero palabra más o palabra menos, en las reformas a esta ley siempre se consideró que la industria petrolera, manejada de manera exclusiva por el Estado, abarcaba esas mismas actividades. Así, el texto de la ley vigente en el 2008, cuya última reforma tuvo lugar en noviembre del 2006, definía en su artículo 3° a la industria petrolera como: “I. La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo y los productos que se obtengan de su refinación; II. La exploración, explotación, la elaboración y las ventas de primera mano del gas, así como el transporte y el almacenamiento indispensables y necesarios para interconectar su explotación y elaboración…; III. La elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano de aquellos derivados del petróleo y del gas que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas y que constituyen petroquímicos básicos”.

La iniciativa de reformas y adiciones a esta ley del 2008, excluía de la definición de industria petrolera “el transporte y el almacenamiento [del gas] indispensables y necesarios para interconectar su explotación y elaboración”, así como también la distribución y ventas de primera mano “de aquellos derivados del petróleo y del gas que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas y que constituyen petroquímicos básicos”; establecía, por otra parte, en la propuesta de nuevo artículo 4°, que Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y los sectores social y privado, previo permiso, podrían realizar las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de los productos que se obtuvieran de la refinación de petróleo y de petroquímicos básicos.

“Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios –seguía diciendo esa iniciativa- podrán contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo…”, y en un párrafo siguiente consignaba que las personas “que pretendan realizar o prestar los servicios a que se refieren los dos párrafos anteriores, podrán construir, operar y serpropietarios de ductos, instalaciones y equipos”. De haberse aprobado entonces estos textos, se hubiera dado en los hechos la entrega a la inversión privada de áreas consideradas entonces estratégicas de la industria petrolera, que hubieran así dejado de manejarse en función de un interés público para pasar a manejarse de acuerdo a intereses privados, extranjeros o nacionales.

Debe señalarse también, que los gobiernos del neoliberalismo, de principios de la década de 1980 hasta 2013, mediante la política petrolera que llevaron a la práctica, fueron consciente y gradualmente desmantelando a Petróleos Mexicanos y entregando actividades que este organismo realizaba a intereses privados. Sin embargo, en esta etapa de tres décadas, a pesar de practicarse una política petrolera entreguista y lesiva especialmente a Pemex como ente productivo y a México por el desmantelamiento industrial que significó, la exportación de crudo en particular, constituyó la fuente principal de los ingresos fiscales.

En estas condiciones se llega a la reforma constitucional de diciembre del 2013, quedando entonces el artículo 27 con el texto siguiente en lo referente a hidrocarburos: “…el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal…

“Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo –sigue más adelante esta reforma-, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el objeto de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo a largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos…”

En estos párrafos se afirma que el Estado mexicano otorgará concesiones y más adelante señala categóricamente que el Estado mexicano no otorgará concesiones, pero que si otorgará asignaciones o contratos –que resulta lo mismo que concesiones en términos prácticos- con la intermediación de empresas productivas del Estado.

En este último párrafo se establece también que los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación, no así, necesariamente, los que ya se encuentren en la boca misma del pozo o francamente extraídos, de los que en el caso de particulares, podrán disponer de ellos según su conveniencia.

Estos cambios en el texto constitucional, que constituyen la base fundamental de la llamada reforma energética, quitaron el carácter de estratégicas que tenían aquellas actividades de la industria petrolera que de manera exclusiva estaban a cargo del Estado mexicano y abrió las posibilidades para que todas ellas pudieran llevarse a cabo por personas físicas o morales privadas, nacionales o extranjeras.

Esta reforma anula los avances constitucionales a que llevó la larga disputa por un buen aprovechamiento de los hidrocarburos, entre el Estado mexicano y particulares, generalmente extranjeros, siempre reacios a acatar la ley.

Como complemento de las reformas constitucionales, se abrogó en los primeros meses de 2014, la Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo y se le substituyó por la Ley de hidrocarburos, en la que no aparece ninguna definición de lo que constituye la industria petrolera.

Por otro lado, lograr un aprovechamiento de la riqueza petrolera en función del interés nacional y general, no ha dependido ni depende sólo de lo fijado por la Constitución, sino también de las políticas instrumentadas en la práctica, que, como ya se dijo, desde principios de los años 1980 se orientaron a la privatización de la industria, al desmantelamiento de Petróleos Mexicanos y a la cesión de los mercados mexicanos de petrolíferos a intereses extranjeros, lo que se fue logrando gradualmente, culminando con la reforma del 2013 y la política puesta en práctica a partir de esa fecha, por la cual se han cerrado cada vez más las posibilidades de participación de Pemex en el aprovechamiento del petróleo, se cubre sólo el 40% del consumo local de combustibles, importándose el 60% restante, se empezarán a vender combustibles con marcas extranjeras, se han abierto prácticamente todas las oportunidades para llevar a cabo nuevos proyectos a grupos privados, en gran parte con fuerte participación extranjera, y, al reducirse intencionadamente las inversiones en exploración, se han disminuido de manera grave las reservas probadas –hoy suficientes para no más de 7 años de mantenerse los ritmos de explotación-, y se abre la oportunidad a los explotadores privados de vender el petróleo que les pertenezca en mercados externos, de así convenirles, sin importar que eso pudiera provocar desabastos para los consumos nacionales.

En esta situación, se ha insertado el alza de los combustibles, anunciada con insensibilidad humana y torpeza política, como regalo de año nuevo del gobierno a los mexicanos, que, por una parte, ha provocado justificadas protestas sociales, y por el otro, deja ver los errores de la política petrolera en particular, en materia de refinación.

Respecto a esta última consideración, el no haber ampliado y modernizado la capacidad de refinación en el país, ha llevado a que hoy se esté importando el 60% de los combustibles que se consumen internamente; el precio de los combustibles se fija en función del precio al que vende el crudo una pequeña empresa en Texas, no en base al costo de extracción del petróleo nacional (4 a 10 dólares el barril en promedio, 15 el más caro, que se entrega como insumo a las refinerías de Pemex a 45 o más dólares el barril) o a los precios de los combustibles que se importan (7 pesos por litro de gasolina, que se vende a 16), lo que de tomarse en cuenta al integrar los precios de venta, permitiría que nuestras gasolinas tuvieran un precio mucho más bajo. Y, desde luego, la situación que en estos momentos se vive, hace ver lo erróneo de no haber ampliado desde mucho tiempo atrás, la capacidad de refinación nacional, pues la reserva de gasolinas no supera los 5 días y de cerrase la importación, habría una seria crisis económica y política. Las cuestiones de energía, no debe perderse de vista, impactan, para bien o para mal, a la seguridad nacional y a la bolsa de los ciudadanos.

¿Qué procede entonces, hacer en estos momentos, pensando en presente y futuro?

De inmediato, se debe revertir el alza de los combustibles que inició con el año y congelar sus precios a los vigentes en diciembre del 2016. Los 220 mil millones de pesos que se pretende recaudar con el alza bien podrían buscarse de las enormes e indignantes  erogaciones de la publicidad oficial, en las partidas para escoltas con cargo al erario público, en la spotización de la propaganda política y, sin duda, en muchas otras partidas reducibles. Al mismo tiempo, empezar a dar pasos para llevar a la práctica un modelo de desarrollo nacional favorable a los intereses de la nación y de la gente, contrarios por lo tanto a los del neoliberalismo entreguista y excluyente.

En este contexto, dos indispensables reformas en materia petrolera: primero, revertir las reformas de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales de diciembre del 2013, recuperando para el Estado mexicano la exclusividad del manejo de la industria petrolera; abrogar la Ley de hidrocarburos vigente y restablecer la vigencia de la Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo de petróleo, anterior a la reforma, en la que se definen las áreas de la industria petrolera reservadas de manera exclusiva en su manejo al Estado.

Y, sin duda indispensable también, una política petrolera que devuelva a Petróleos Mexicanos su condición de organismo estatal, que deje de estrangularlo fiscalmente, que fortalezca sus capacidades de inversión; que devuelva a la industria del petróleo su carácter de motor principal del crecimiento económico y de la industrialización; que prolongue la vida de nuestras reservas disminuyendo de manera gradual, hasta eliminar, las exportaciones de crudo y transformando éste en refinados y petroquímicos en el país; que recupere los mercados nacionales de combustibles mediante la substitución de importaciones; que eleve al máximo la renta petrolera a través de la mayor integración de la industria y la prolongación de sus cadenas productivas, todo lo cual no podrá lograrse doblegándose ante las presiones entreguistas y cediendo al interés ajeno las áreas de la industria petrolera que deben devolverse a la exclusividad del Estado mexicano.

Estos cambios constitucionales y en las leyes, así como una nueva política petrolera, son elementos fundamentales de un nuevo modelo de desarrollo, de un nuevo proyecto de país, sustentado en el rescate de la soberanía, hasta lograr su pleno ejercicio sin obstrucciones externas; en la recuperación de la credibilidad institucional, por la vigencia efectiva de un Estado de derecho; en el fortalecimiento y ampliación de las prácticas y espacios democráticos; y en la mejor contribución de México a un mundo equitativo y fraterno.

Es preciso recuperar el camino marcado por la Revolución Mexicana en la Constitución de 1917, recuperar la decisión soberana sobre nuestro desarrollo y recuperar el espíritu reivindicador y de equidad del 17, que no ha podido ni podrá abatir la reacción neoliberal.

Basta ya de seguir por la senda del entreguismo y la traición a México.