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Pemex: capacidades actuales y estrategias para el futuro PDF Imprimir Correo electrónico
Martes 18 de Septiembre de 2012 10:07

Cuauhtémoc Cárdenas

“Pemex: capacidades actuales y estrategias para el futuro”.
Jornada Internacional “Desafíos de la política energética”.
Panel: “La geopolítica de la energía: subvenciones e inversión”.
Fundación Friedrich Ebert / Universidad Torcuato di Tella.
Buenos Aires, Argentina.
18 de septiembre del 2012.

“En algunos países, las rentas de la explotación de hidrocarburos se usan como pivote del desarrollo de las economías (Arabia Saudita, Rusia, China), de su industrialización (China, Noruega, Indonesia, Brasil), del cumplimiento de objetivos distributivos (Venezuela, Nigeria, China, India, Noruega, Irán), de satisfacer metas geopolíticas (Saudi Arabia, Venezuela) o de mantener tasas impositivas anormalmente altas (México, Nigeria). Más aun, algunos gobiernos impulsan a sus

consorcios petroleros a tomar un papel activo en el ámbito internacional, ya sea adquiriendo reservas, penetrando mercados o comprando participaciones en empresas extranjeras (China, India, Malasia, Saudi Arabia). En cualquier caso, la norma prevaleciente es la de satisfacer las metas nacionales que cada país petrolero se fija, pero donde la optimización mercantil de las ganancias es una entre muchas”. (David Ibarra: “El desmantelamiento de Pemex”. 19 de febrero de 2008).

Empezaré por recordar que las empresas petroleras que operaban en México, algunas desde finales del siglo XIX, después de un largo y complejo conflicto laboral, acompañado de un correspondiente y difícil proceso judicial, fueron expropiadas por el gobierno el 18 de marzo de 1938. De entonces para acá, el desarrollo de la industria petrolera ha sido responsabilidad del Estado mexicano.

La ley, en este caso, establece que la industria petrolera –constituida de acuerdo con la propia ley por la exploración, la explotación, la refinación, la elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y ventas de primera mano del petróleo y los productos de su refinación, el gas y los denominados petroquímicos básicos- debe ser gestionada de manera exclusiva por el Estado, que lo ha hecho al través del organismo público Petróleos Mexicanos (Pemex).

Esta disposición ha sido fundamental para que la industria del petróleo se constituyera, desde 1938 hasta principios de la década de 1980, en el eje del crecimiento económico y la industrialización, y que haya representado y siga representando una contribución de la mayor importancia a las finanzas públicas del país.

Desde la Expropiación hasta mediados de la década de los años 1970, la industria petrolera mexicana orientó su desarrollo a satisfacer las necesidades internas de hidrocarburos, en particular de combustibles, y desde principios de los años 60 también al abasto de la industria petroquímica que en esos años empezó a desarrollarse con mayor intensidad.

En la segunda mitad de la década de los 70 se anunciaron descubrimientos de depósitos gigantes en el Golfo de México, iniciándose poco después su aprovechamiento, lo que trajo un viraje radical en la industria: al tiempo que se atendían los mercados nacionales y se impulsaba la transformación industrial del recurso en refinados y petroquímicos, en 1981 México regresaba al mercado internacional como gran exportador de petróleo crudo, como había sido la orientación principal de la industria en sus años iniciales.

Un cambio grave, así lo considero, se dio a partir de 1982, cuando se puso en práctica una férrea y destructiva política de dependencia, que dura ya por tres décadas y en materia petrolera ha centrado la prioridad en la exportación de petróleo, destinándose los ingresos producidos a nutrir los fondos fiscales del Estado (hoy el 34% de esos recursos proceden de la exportación de crudo), ya ni siquiera a la expansión e integración de la propia industria del petróleo, y consciente y deliberadamente se procedió al desmantelamiento de la industria, abandonando los proyectos para incrementar las capacidades de refinación (en la actualidad se importa el 50% del consumo nacional de combustibles) y para alargar las cadenas de producción de petroquímicos, cediendo esos mercados a intereses extranjeros y cancelando para el país importantes oportunidades de desarrollo. Una consecuencia más de esta política ha sido la reducción drástica de la inversión en la exploración y consecuentemente la reposición de reservas, estimándose que en la actualidad las reservas probadas ascienden a 13 810 millones de barriles, lo que de acuerdo a los volúmenes de extracción que se están obteniendo, les da una vida de sólo 12.9 años. De mantenerse esta situación, contraria a las buenas prácticas internacionales en la materia, existe riesgo en relación a la seguridad energética del país.

A partir de 1982 y hasta la fecha, los gobiernos que se han sucedido en el país han tratado, con diferentes medidas y maniobras, de entregar el aprovechamiento de los hidrocarburos a intereses privados, ajenos a los del país. No lo han logrado, principalmente, por las resistencias que han encontrado en sectores importantes de la vida política, económica, cultural y académica del país, no sólo de las diferentes oposiciones progresistas y democráticas, sino incluso de sectores nacionalistas vinculados al que fue partido en el gobierno hasta el año 2000 y que a finales del presente año vuelve al gobierno.

Por otro lado, debe decirse que el petróleo nacionalizado es un tema hondamente arraigado en los sentimientos populares, que valoran la expropiación de 1938 como una reivindicación nacional ganada a las grandes potencias hegemónicas, a partir de obligar a las transnacionales petroleras que operaban en el país a acatar los mandatos de la justicia mexicana.

En 1992 se modificó la estructura corporativo-administrativa de Petróleos Mexicanos, fracturándola, con el claro propósito de inducir y facilitar la privatización por segmentos de la industria. Esta división estableció una separación rígida y una relación comercial entre filiales producto de la fractura, que las ha hecho conducirse como si se tratara de negocios separados y en competencia, lo que dificulta la operación y que desde su adopción ha traído consigo la multiplicación de redes burocráticas y un grave desatino económico en la promoción de la rentabilidad global de la industria petrolera, tanto al interior de Pemex como en su relación con proveedores y clientes, ya que en esas condiciones, Pemex se ve obligado a entregar materias primas a precios altos, dejando con ello fuera de competencia a productores mexicanos que había venido abasteciendo, así como a sus propias filiales, salvo a Pemex Exploración y Producción, que se ubica en el origen de las cadenas productivas. Por ese camino, además, se ha impedido que Pemex y la Comisión Federal de Electricidad se coordinen, consoliden y modernicen dentro del marco constitucional que los define como organismos que deben desempeñarse en actividades industrialmente integradas, creando una inconsistencia entre obligación legal y operación que hace surgir numerosos obstáculos en el funcionamiento del sector energético.

En lo que hace a su estructura corporativo-administrativa, Pemex debiera cambiar su actual organización de subsidiarias, a una organización en base a divisiones, que se constituyan en centros de costos y no centros de utilidades, como ahora funcionan.

Otro de los mecanismos utilizados para intencionadamente deteriorar a Petróleos Mexicanos desde el Estado, ha sido el régimen fiscal especial que se le ha impuesto. No es que Pemex pague más impuestos, derechos o regalías que otras empresas petroleras en otros países; proporcionalmente paga más o menos lo mismo de acuerdo a su producción y utilidades, pero lo hace de manera diferente a cualquier otra entidad productiva del país y en general de manera distinta a como lo hacen las empresas en el extranjero. Así, por ejemplo, la Secretaría de Hacienda, que es la que en la realidad dirige a Pemex y no su dirección formal o su Consejo de Administración, estima los ingresos y utilidades que el organismo deberá obtener al final del año y cobra lo correspondiente por adelantado, limitando además las inversiones de Pemex según el balance financiero del gobierno federal, lo que le obliga incluso a endeudarse para cubrir sus compromisos con el Estado y no le permite ejercer recursos propios, aunque cuente con ellos en su tesorería. A eso se deben mantenimientos deficientes y accidentes, cesión de mercados de combustibles y petroquímicos a productores del exterior, ausencia o estrechez de inversiones en exploración, refinación, ampliación de las redes de ductos, etc. Lo que en este caso se requiere es que Pemex se maneje como cualquier otra entidad productiva del país, con criterios de rentabilidad, eficiencia y competitividad. Es indispensable que se le conceda efectiva autonomía de gestión y presupuestal y que el organismo no siga atado a pretensiones de privatización de sus actividades básicas, surgidas del propio gobierno y aplaudidas por los sectores entreguistas internos, ni sujeto al propósito de sólo incrementar los recursos fiscales del gobierno.

La autonomía debe estar acompañada de un mandato claro del Estado, que la ley debe establecer cómo se transmite a Pemex en su calidad de organismo operador, respecto a los lineamientos sobre la operación en materia de reservas, extracción, transformación de hidrocarburos –refinación, petroquímica y otras producciones de la cadena petrolera-; la obtención con los menores costos posibles de los productos y servicios que se vendan o se presten; los marcos de su organización interna y de sus órganos de gobierno; las responsabilidades en la planeación de sus actividades; los esquemas de administración de sus ingresos, los pagos en su caso de derechos y contribuciones, la coordinación con el sector público y su relación con terceros.

La concesión de autonomía presupuestal y de gestión a Petróleos Mexicanos deberá  entenderse como la facultad y responsabilidad del organismo para hacerse cargo del manejo de sus ingresos, las inversiones para la expansión de sus actividades y el buen mantenimiento de sus instalaciones, las adecuaciones a su estructura corporativo- administrativa, el pago de derechos, impuestos y dividendos, en este caso, a la hacienda pública federal. La autonomía debe darse con estricto apego a los mandatos constitucionales, lo que deberá, entre otras cosas, conducir a la cancelación de los comúnmente llamados contratos de servicios múltiples y contratos incentivados, estos últimos de reciente invención, que corresponden a los llamados contratos de riesgo, vinculados a la producción y prohibidos por nuestra Constitución.

Como complemento a la autonomía de Pemex, se requiere asimismo transformar la actual Comisión Nacional de Hidrocarburos en un organismo independiente, con la encomienda de ejercer un mejor control del recurso existente en los diferentes yacimientos, con independencia de Pemex, que debe verse sólo como la entidad operadora; con la encomienda, asimismo, de llevar el registro y normar la administración de las reservas, esto es, auditar su magnitud y supervisar las actividades de exploración y extracción, las tecnologías y procedimientos utilizados para asegurar la sustentabilidad de los yacimientos y evitar prácticas como la quema y venteo extraordinarios de gas natural en la atmósfera.

México, como bien se sabe, ha venido atravesando por un periodo de lento crecimiento económico, de alta desocupación y escasa generación de empleos, que se prolonga ya por más de tres décadas, existiendo una conciencia generalizada que para revertir esta situación es preciso instrumentar, en estos años próximos, una política de crecimiento de la economía que se sostenga en el largo plazo, que tenga entre sus elementos clave la reorientación de la política petrolera.

La política petrolera a poner en práctica en el futuro debe tener, entre otros objetivos, prolongar lo más posible la vida de las reservas, satisfaciendo al mismo tiempo las demandas nacionales de hidrocarburos; desarrollar las cadenas productivas de la industria petrolera con el fin de agregar valor a los productos, generar empleos y estimular los desarrollos regionales; y prever con anticipación las medidas a tomar para llevar a cabo la transición energética con los menores costos económicos y sociales posibles, alentando al mismo tiempo la utilización de energías alternativas o no convencionales.

Las reservas deben administrarse con responsabilidad y racionalidad de presente y futuro. El 1° de enero de este año, 2012, las reservas probadas (1 P) ascendían a 13 810 millones de barriles, las 2P (probadas y probables) a 26 163 y las 3P (probadas, probables y posibles) a 43 837. En el año 2000 la reserva probada ascendía a 34 200 millones de barriles, con una vida de acuerdo a la extracción de entonces, de 27.4 años. La vida de las reservas en la actualidad es 40% menor que al inicio del milenio y aunque se reporta que se está dando una reposición del 108% en lo últimos años, a partir de haberse incrementado la exploración, lo cierto es que se está dando esa reposición cuando hay una marcada declinación de la producción desde el año 2004.

La producción actual es de 2.5 millones de barriles diarios (en 2004, año de la producción pico, se llegaron a obtener 3.4), exportándose alrededor de 1.5. Bien puede preverse que en el futuro no se registrarán aumentos importantes en la producción y si incrementos  significativos en los consumos nacionales, por lo que debiera empezarse a poner en práctica una política de reducción gradual de las exportaciones, de transformación industrial del recurso en el país, de adopción de prácticas de ahorro de energéticos y de fomento a la utilización de fuentes de energías no convencionales.

Todo indica, de acuerdo a los conocedores del tema, que existen importantes reservas de hidrocarburos en el país, pero debe incrementarse aun más la exploración para verificar sus volúmenes y sus posibles condiciones de explotación, para lograr, además de la reposición de los montos extraídos, prolongar la vida de las reservas, lo que crearía mejores condiciones para llevar a cabo con menores tensiones económicas y sociales la transición de la base energética del país.

Entre las áreas en las cuales deben aumentarse las exploraciones se encuentran aquellas en las que se considera pueden existir yacimientos transfronterizos, que México estaría compartiendo, por un lado, con los Estados Unidos, por el otro, con Cuba, en aguas profundas del Golfo de México, territorios marinos con extensión de 1 810 000 km2, situados a profundidades superiores a los 500 m (300 m para Estados Unidos), de los que corresponden a Cuba el 9.2%, a Estados Unidos 43.7% y a México 47.1%.

Respecto a estos yacimientos, el gobierno de México suscribió a principios de este año un Acuerdo con el gobierno de Estados Unidos respecto a la explotación de este tipo de depósitos, cuya revisión debe plantear el gobierno mexicano al norteamericano a fin de garantizar la protección del interés nacional, de modo que toda explotación de transfronterizos, hágase o esté haciéndose desde cualquiera de los lados del límite internacional, quede obligadamente sujeta a las estipulaciones del Acuerdo (lo que actualmente no sucede, pues el convenio excluye a los yacimientos en explotación existentes, en este caso, del lado americano), sin excepciones, y que se garantice que trabajos de cualquiera de las partes en transfronterizos no afectarán ni en calidad ni en sus volúmenes de aprovechamiento las reservas que la otra parte haya decidido mantener para explotarse en el futuro.

Como cuestión puntual y urgente también de una nueva política petrolera, debe considerarse aumentar la capacidad de refinación de Pemex en el orden de los 600 mil barriles diarios, a fin de mejorar las condiciones de seguridad energética del país y disminuir la importación de combustibles, que constituye una seria sangría a las finanzas nacionales, que representa más de 29 000 millones de dólares anuales, equivalentes al valor de las exportaciones de crudo. En un plazo medio, para cuando se concluyera la construcción de la nueva refinería iniciada en Tula, que se estima en el 2017, debiera considerarse ampliar en otros 300 mil barriles diarios la capacidad de refinación, para dar con ello satisfacción a los incrementos de la demanda interna.

Por otro lado, existe un alto déficit en el suministro de gas natural en el país, por lo que Pemex debe acelerar la exploración e incorporación de nuevas reservas de este energético a la condición de probadas. Al respecto, debe considerarse que el país posee reservas importantes del llamado shale gas, las que requieren ser debidamente evaluadas para incorporarse como tales al patrimonio evaluado de la nación.

En los primeros años del periodo neoliberal se impuso una reforma constitucional que abrió a la inversión privada tanto la petroquímica como el transporte y almacenamiento de gas natural. Se dijo que la medida estimularía el flujo de inversiones en esas áreas. La realidad ha sido otra.

La petroquímica acumula ya más de veinte años de estancamiento, deterioro, baja utilización de su capacidad instalada, ruptura de las cadenas productivas y crecimiento de las importaciones, cuya factura supera los quince mil millones de dólares anuales, al haber dejado el Estado de invertir en la expansión de esta rama de la actividad petrolera.

En relación al gas natural, es preciso que Petróleos Mexicanos, conjuntamente con las empresas concesionarias de transportarlo, acuerden la ampliación de la red de gasoductos troncales y redes de distribución secundarias, para mejor aprovechar las oportunidades que se están abriendo con los descubrimientos recientes de nuevas fuentes de gas. Llevar a cabo estas ampliaciones resulta de la mayor importancia, por una parte, para disponer de capacidad de transporte para gas que se importe de los Estados Unidos; por la otra, para reducir los costos de transporte, pues por ductos se conduce sólo el 60% de los petrolífero que se distribuyen en el país, moviéndose el otro 40% por otros medios, con costos casi 50 veces mayores (0.004 dólares contra 0.2 dólares por barril y por kilómetro transportado).

La posibilidad de disponer de gas a bajo precio, como se presenta la actual situación mundial, debe ser aprovechada para reactivar e impulsar el desarrollo de la industria petroquímica nacional, que, como se ha señalado, pasa por una larga fase de estancamiento.
En este caso, se abren posibilidades muy amplias para inversiones de todo tipo: privadas, tanto nacionales como extranjeras, y de Pemex, por sí o en asociación con otros inversionistas.

Al estar desarrollando Pemex sus actividades a partir de un Plan de negocios en un horizonte de cinco años, enmarcado en la Estrategia nacional de energía que se visualiza quince años hacia adelante, y con el fin de lograr los mayores efectos posibles en el desarrollo industrial del país, Pemex debiera generar acuerdos con empresas nacionales sobre programas de inversión y suministro a éstas de insumos de origen petrolero, con objeto de integrar sistemas productivos con vocación exportadora o para el abasto de mercados nacionales, substituyendo, en este caso, importaciones, y exportando productos con mayor valor agregado. Por otro lado, Pemex debiera igualmente generar acuerdos para producir en el país aquellos bienes de capital e insumos que demanda la industria petrolera, desarrollando y fortaleciendo así a un sector que incorpore contenidos nacionales a esta industria, aliente la innovación tecnológica y la formación especializada de recursos humanos.

Parte importante de la nueva política deberá ser la puesta en marcha de un proceso de planeación de largo plazo, que integre el aprovechamiento de los recursos naturales, la oferta energética en todas sus formas y las acciones para racionalizar su consumo y aprovechamiento. Ese sistema de planeación deberá abrirse a la participación no sólo de entes gubernamentales y legislativos, sino también de las empresas que contribuyen en el esfuerzo productivo y en el consumo de los bienes liberados por los organismos públicos de energía, contemplando la transformación y el desarrollo del Consejo nacional de energía como un verdadero foro de concertación y definición de metas y políticas industriales de largo aliento para el sector.

El desarrollo del país y la generación de empleos bien remunerados requieren que Petróleos Mexicanos abra paso a todas sus potencialidades, que deje de ser tratado como una dependencia burocrática subordinada a las visiones cortoplacistas y antinacionales que ha mantenido la Secretaría de Hacienda. Petróleos Mexicanos debe operar como lo que en esencia es: una entidad pública responsable de una actividad industrial estratégica, con autonomía plena para la concepción y puesta en obra de los proyectos que pueda llevar a cabo, como operador único de la industria petrolera en las áreas de exclusividad del Estado.

En esta perspectiva, no debe perderse de vista que el petróleo no está sujeto a las restricciones impuestas por el Acuerdo de libre comercio de América del Norte, por lo que es posible que en el desarrollo de la industria petrolera Petróleos Mexicanos actúe con toda libertad en las actividades que son exclusivas del Estado mexicano y éste le encomienda su gestión, y se dé prioridad a empresas nacionales de construcción, ingeniería y proveedoras
de insumos que pueden desarrollarse y fortalecerse en apoyo a la industria petrolera nacional.

Al llevar a la práctica la política petrolera que se propone, Petróleos Mexicanos y la industria petrolera en su conjunto estarían recuperando su papel de impulsores principales del crecimiento económico y la industrialización, motores de la formación de capital nacional, proveedores de energéticos baratos para la economía del país, contribuyentes a una balanza de pagos sana, convirtiendo a Pemex en particular, con esa visión, en un ente productivo de alcances globales, que obtenga sus ingresos principales de la venta de productos con alto valor agregado, tecnología y capacidad empresarial.