Conferencias

Replanteamiento del pacto federal.


22 de Febrero de 2007

Cuauhtémoc Cárdenas


Foro Internacional Michoacán: Gobernabilidad y Desarrollo Democrático.
Morelia, Mich.


Las experiencias de la historia, recientes y lejanas, tanto en lo nacional como en lo internacional, nos dejan ver que una condición de gobernabilidad, entendida ésta como la estabilidad política y social en la cotidianeidad y desarrollo en un Estado de derecho, es que el marco legal e institucional que establece la ley, permita dar respuesta efectiva a las necesidades y corresponda a las aspiraciones de la colectividad.

México se rige hoy por la Constitución promulgada en 1917, en la que se asentaron las reivindicaciones nacionales y populares de la Revolución Mexicana, que al transcurso de los años ha sufrido modificaciones, unas, con claro sentido democrático para abrir nuevas perspectivas de progreso a los sectores mayoritarios de la población, otras, para dar marcha atrás y adecuar la ley suprema al privilegio de grupos minoritarios y de intereses ajenos a la nación, con el resultado, actualmente, de una Constitución desarticulada y desnaturalizada, que no establece un marco institucional que permita atender satisfactoriamente las necesidades y hacer realidad las aspiraciones que los mexicanos tienen en mayoría.

En la época más reciente, en este último cuarto de siglo de manera especial, que ha coincidido con tiempos de estancamiento económico, acelerado deterioro social y al mismo tiempo de intensa lucha política por los derechos democráticos del pueblo mexicano, el poder público se ha orientado consciente y sistemáticamente a anular las conquistas sociales y en lo general a socavar y destruir la obra de la Revolución, por una parte, mediante reformas a la Constitución y a las leyes, por la otra, al través de decisiones de gobierno, lo que se ha traducido en el crecimiento exponencial de la pobreza; el aumento de la desocupación y la migración; el debilitamiento o desmantelamiento de instituciones de gestión del desarrollo; la casi completa extranjerización de la banca comercial; el grave deterioro de sectores productivos como el de la empresa industrial mediana y pequeña; la grave caída productiva del campo; la renuncia del Estado a participar en actividades clave para el desarrollo independiente y en su caso su privatización, como ha sucedido en el caso de los contratos de servicios múltiples para la explotación de gas natural, en la petroquímica básica, las líneas aéreas, la comunicación satelital, entre otras; el deterioro y la insuficiencia de la infraestructura y los servicios públicos esenciales; la violación de los derechos humanos y sociales, la violencia, la corrupción y la impunidad que permean la vida del país; la creciente desconfianza ciudadana en los órganos de justicia, legislativos, de gobierno y en los partidos políticos.

En la vida cotidiana, México ha derivado a convertirse cada vez más, como calificó a nuestro país Amnistía Internacional, en “un país de leyes, sin justicia”. Ésta no se comporta igual para todos los mexicanos. La práctica deja ver que la justicia tiene precio y que no es fácil encontrar juez o instancia ante la cual reclamar castigo para quien delinque y afecta la integridad física o el patrimonio de un ciudadano, reparación de los daños ocasionados o respeto a sus garantías constitucionales.

Por otro lado, si nos contemplamos en el contexto internacional, vemos cómo cada día se estrecha más el ámbito del ejercicio de la soberanía del país y crece su dependencia en lo jurídico, político, geopolítico, económico, financiero y cultural; vemos cómo se reduce el campo de las decisiones nacionales en materia de energéticos, comunicaciones, biodiversidad, medios de información y la extrema gravedad que representa que algunos altos funcionarios pretendan enviar tropas mexicanas a participar en operaciones internacionales de interposición, esto es, a actuar como ejército de ocupación en otros países (1*) y que los Estados Unidos considere el territorio y la vida de México incorporados a su zona más inmediata de seguridad.

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El modelo de sociedad que se buscaba desarrollar con la vigencia plena de la Constitución se presenta, mejor que en cualquier otro documento, en el artículo 3° de la propia ley suprema, que establece que la educación que imparta el Estado fomentará el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y la justicia; que garantiza la libertad de creencias y se orienta en los resultados del progreso científico, la lucha contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios; que además precisa que debe ser democrática, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural; igualmente, que debe ser nacional, en cuanto a que sin hostilidades ni exclusivismos, atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura; y debe, asimismo, contribuir a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio por la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos.

Visión fundamental del modelo de nación que pretendían se desarrollara en el país, lo plasmaron los constituyentes en al artículo 27, afirmándose y afinándose ese proyecto con algunas reformas y adiciones posteriores. Este artículo establece, básicamente, que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional corresponde originariamente a la nación, que ésta tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y cuidar de su conservación. La observancia de este artículo y de las leyes que de él se han derivado permitió el desarrollo de la reforma agraria, la nacionalización de la industria petrolera, un mejor aprovechamiento de los recursos naturales, ejercer el dominio de la nación sobre la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, así como los derechos de soberanía y jurisdicción sobre una zona económica exclusiva de 200 millas náuticas de extensión, situada fuera del mar territorial y adyacente a éste.

En estos últimos años, importantes sectores democráticos y progresistas, al actualizar los objetivos históricos de las grandes reivindicaciones nacionales y populares, han venido luchando por un país soberano, que participe en igualdad de condiciones y con oportunidades equivalentes en una globalización equitativa e incluyente, en un orden mundial dotado de instituciones democráticas e igualitarias, donde impere la resolución pacífica de los conflictos y se erradiquen la guerra y el terrorismo; por los derechos a la libre determinación y la autonomía de los pueblos indígenas, mediante su reconocimiento constitucional en los términos asentados en los Acuerdos de San Andrés; por una sociedad igualitaria, incluyente y sin pobreza; por un patrón de desarrollo que garantice el crecimiento sostenido y sustentable de la economía; por una sociedad en la que impere la igualdad de género y efectivamente incluya a los adolescentes y a los jóvenes; por una educación, una atención a la salud y un sistema de seguridad social de calidad; una democracia participativa; un federalismo equitativo; un territorio integrado en su diversidad, ordenado y ambientalmente sustentable; una comunicación democrática; por un Estado que garantice la vida, la alimentación, el trabajo, la seguridad. (2*)

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La Constitución cumple ahora 90 años de vigencia, en los cuales ha sido sujetada a más de medio millar de modificaciones, que en no pocos casos se contradicen entre si y contradicen asimismo el espíritu tanto del Constituyente como el de las luchas libertarias de la nación, lo que trae consigo que el marco constitucional actual resulte limitativo para impulsar el desarrollo del país, la expansión de la economía y la satisfacción de las necesidades básicas de la población, a lo que debe agregarse la suscripción de convenios internacionales en el terreno comercial mal negociados por la parte mexicana y en cuestiones básicas contrarios a los intereses nacionales, que inhiben también las capacidades de desarrollo.

Hace unos cuantos días, el Senado de la República aprobó por unanimidad la iniciativa de la Ley de Reforma del Estado. Entre los argumentos que presenta para apoyar la propuesta, hace referencia “[al] desfase que existe en la actualidad entre la realidad política y social que vive nuestro país y el marco constitucional y legal del régimen político, del sistema electoral, del sistema judicial y de nuestro federalismo”, considera además, que “[Estamos] ya en un momento peligroso de agotamiento de nuestras instituciones, de profundización de las desigualdades, de estancamiento del progreso económico, de desbordamiento de la delincuencia y de la penetración de la delincuencia organizada y el narcotráfico, en particular, en las esferas del Estado”, y establece la obligación para el Poder Legislativo, los grupos parlamentarios y los partidos políticos nacionales de pronunciarse sobre los siguientes temas: 1. Régimen de Estado y gobierno; 2. Democracia y sistema electoral; 3. Federalismo; 4. Reforma del Poder Judicial; 5. Reforma hacendaria; y 6. Garantías sociales.

Espero que a lo largo del año que tenemos por delante, plazo en el que se extingue la vigencia de esa ley, que es sin duda importante, veamos surgir reformas constitucionales y leyes para mejorar las prácticas políticas, el desempeño de la economía y el bienestar de la población, aun cuando en la presentación de ese proyecto apenas se apunta, discretamente, la intención de limitar las facultades del Ejecutivo y fortalecer las del Legislativo y nada se expresa sobre el sentido esperado de las reformas en otros temas.

Por otra parte, es claro que la Ley de Reforma del Estado tiene como límite el propósito de abrir la discusión sobre seis temas relevantes para la vida nacional y a partir de ella generar iniciativas legislativas, y es claro también que no plantea realizar una revisión integral de nuestro código constitucional, ni previamente conducir un proceso de análisis y discusión del proyecto nacional al que aspiran los mexicanos que radican en las distintas regiones del país, que se desenvuelven en los diferentes campos de actividad y participan en la vida pública con distintas visiones y posiciones políticas, que considero es indispensable se lleven a cabo.

Ahora bien, dado que no existen posibilidades para que ciudadanos comunes y corrientes –fuera de legisladores o del titular del Ejecutivo federal-, en lo individual o al través de las organizaciones a las que pertenecen, cuenten con capacidad legal para presentar iniciativas de reformas en el terreno legislativo, y pensando en la amplitud y profundidad de las reformas necesarias, habría que pensar en un procedimiento que arrancara desde el origen mismo del poder ciudadano, de la soberanía popular, que no es otro, hoy, que el replanteamiento del pacto federal, distorsionado entre otras formas en la actualidad, desde que el Senado de la República perdió la razón y condición esencial de su existencia, al romperse en su seno la representación igualitaria de las entidades federadas.

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Las constituciones o leyes supremas que han regido la vida y han hecho avanzar política y socialmente al país han sido producto de revoluciones con amplia base popular. Las convocatorias para elaborarlas, discutirlas y aprobarlas las hicieron los vencedores.

Así, la Constitución de Apatzingán, del 22 de octubre de 1814, fue discutida y aprobada por el Congreso reunido en Chilpancingo a convocatoria de don José María Morelos, en su calidad de jefe del ejército insurgente. Ese Congreso se integró por seis diputados nombrados por el propio Generalísimo, que ordenó se eligieran dos más para representar a Oaxaca y a la nueva provincia de Tecpan. (3*)

El Congreso General Constituyente, que el 4 de octubre de 1824 sancionó la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, fue elegido con base en la división política territorial de la nación, en cumplimiento del Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba, por los cuales se rompieron los lazos coloniales que hacían dependiente a México de la corona española.(4*) El Acta Constitutiva de la Federación, en la que se convoca a la elaboración de una Constitución, está firmada por los representantes de las Californias, la Alta y la Baja, Texas y Santa Fe de Nuevo México, que fueron partes originarias tanto del México independiente como de la República.

En cumplimiento del artículo 5° del Plan de Ayutla, el general Juan Álvarez, jefe de la revolución triunfante, promulgó en Cuernavaca, el 16 de octubre de 1855, el decreto convocando a la nación a la elección de un Congreso Constituyente, que el 5 de febrero de 1857 dio vida a la constitución de los liberales. (5*)

El 14 de septiembre de 1916, Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y Encargado del Poder Ejecutivo, promulgó un decreto de reformas al Plan de Guadalupe con el propósito principal de convocar la reunión de un Congreso Constituyente. La Constitución de 1857 preveía en su artículo 127 el procedimiento para ser reformada mediante un órgano revisor integrado por los poderes constituidos, pero razonando desde un punto de vista estrictamente constitucional, Carranza concluyó que el procedimiento para las reformas establecido por la Constitución vigente no podía limitar la voluntad soberana del pueblo, el que podía también, por otros procedimientos, ejercer su facultad constituyente. De acuerdo con esta consideración, el decreto facultó al Encargado del Ejecutivo para llamar a elecciones de diputados a un Congreso Constituyente y se dio en él mandato para elaborar un proyecto de Constitución reformada que el Congreso discutiera y aprobara o modificara. El Congreso se reunió el 1 de diciembre de 1916 en Querétaro y concluyó sus trabajos el 5 de febrero de 1917. (6*)

Hoy no será una revolución triunfante la que convoque a la formulación de una nueva Constitución, aunque una nueva ley superior de la República corresponderá a una transformación equivalente a la producida por una revolución. Hoy debe ser el poder constituyente, la soberanía originaria del pueblo la que convoque a elaborar la Constitución que reclama el México del siglo XXI.

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No se cuenta en la Constitución vigente con los señalamientos que marquen el procedimiento a seguir para su revisión y reforma integrales. Esa tarea podría llevarla a cabo el Congreso en funciones, en su calidad de constituyente permanente, pero no considero que ese camino fuera el más adecuado, tanto por la dimensión de la tarea, como porque ésta requiere de un período largo de tiempo, mucho mayor que el año que establece la Ley de Reforma del Estado para tratar solamente seis temas, pues habrá que desencadenar un proceso de análisis y discusión del proyecto de país que se pretendiera estructurar hacia adelante, así como de las reformas que pudieran proponerse para normar su desenvolvimiento, discusión que tendría que llevarse a lo largo y ancho del país y llamando a la participación de los más diversos sectores de la población, que en un proceso de varios pasos pudieran concentrar sus propuestas en el grupo o comisión redactora del proyecto de Constitución reformada, para que ésta lo elaborara y en su momento lo presentara al cuerpo constituyente que le diera forma definitiva y lo aprobara, además, que de dársele esa tarea, el Congreso en funciones tendría ésta como actividad adicional a las que regularmente cumple, que no son pocas ni carentes de importancia.

Por otra parte, el Congreso actual, aun cuando tiene autonomía constitucional para presentar iniciativas sin limitación alguna en sus alcances, al ser elegido no recibió mandato expreso de los electores, a los que ningún partido en su plataforma electoral hizo propuesta alguna para llevar a cabo una revisión integral de nuestra norma suprema y a partir de ella, realizar las reformas y adiciones que se consideraran necesarias. (Este razonamiento es válido para cualquier otra legislatura que se eligiera posteriormente sin recibir mandato expreso).

La experiencia nacional y las experiencias que pueden extraerse de otras naciones con regímenes democráticos, es que la elaboración de constituciones se ha encomendado preferentemente a cuerpos expresamente constituidos para ello, formados por una sola instancia y no por dos, como es el caso de nuestro Congreso, integrado por dos Cámaras.

Considero entonces, que la integración de un Congreso Constituyente sería lo más conveniente para contar con un nuevo proyecto constitucional y que su integración debiera responder a una convocatoria expresa, lo que haría que el elector tuviera muy claro que va a elegir o está eligiendo a un cuerpo colegiado que tendría, como única encomienda y responsabilidad, elaborar una norma constitucional para la nación.

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De encontrarse un consenso amplio para convocar a un Congreso Constituyente, habrá que resolver una primera cuestión: ¿quién convoca?

Si partimos que el pacto federal, que exige representación igualitaria de las entidades que forman la Federación, está roto o al menos gravemente distorsionado con la actual integración del Senado, habría, como un primer paso, que integrar el cuerpo que suscribiera el nuevo pacto federal -recordando la primera constitución republicana de 1824, la que sería la nueva Acta Constitutiva de la Federación-, en el que se señalaran los caminos y plazos para convocar a la elección del Constituyente.

Lo más pertinente, me parece, sería que las legislaturas locales fueran las que convocaran para elegir a los firmantes de la nueva Acta Constitutiva o convocatoria del Constituyente, de acuerdo a los distritos electorales locales o federales –según se considerara el número adecuado de constituyentes- en los que están divididos los territorios de los Estados.

La doble elección, de firmantes del Acta Constitutiva de la Federación en primer término, y de diputados al Congreso Constituyente después, estimo establecería el procedimiento más adecuado para llegar a la integración de ese Congreso, con diputados que llegarían a él con mandato expreso de la ciudadanía.

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No pretendo, para terminar, presentar exhaustivamente los temas materia de discusión que imagino se presentarían en un Congreso Constituyente –ni mis particulares puntos de vista al respecto-, sino sólo hacer mención de algunos para resaltar la importancia y trascendencia que tendrá llegar a una propuesta de Constitución reformada que llegara para discutirse por un nuevo Congreso Constituyente:

Estructura del Poder Ejecutivo: decidir si se mantiene el sistema presidencial o se modifica para tener un sistema semipresidencial o semiparlamentario o un sistema cabalmente parlamentario.

Estructura del Congreso: abrir la discusión sobre el número de diputados que deben integrarlo, si subsiste la representación proporcional, si desaparece la representación por distritos; y en el caso del Senado, si se suprimen los senadores de representación proporcional, si se mantienen los representantes de las primeras minorías.

Reforma del Poder Judicial: discutir cuestiones como si se da a la Suprema Corte el carácter de tribunal constitucional; o si el juicio de amparo da a sus fallos un alcance no sólo individual sino los extiende a darles carácter general.

En materia electoral: si se legisla para prohibir la compra por partidos políticos y candidatos, de tiempos comerciales en los medios electrónicos de información y esos tiempos se asignan de manera equitativa por el Estado; si las sanciones por delitos electorales se llevan hasta la pérdida del cargo de quien resulte elegido habiendo cometido un delito electoral; si se prohíbe, y en su caso se sanciona, la publicidad oficial con imágenes de funcionarios públicos.

Reelección: si se admite o no la reelección de autoridades municipales y legisladores, en caso afirmativo, por cuantos períodos o de manera ininterrumpida; si se mantiene vigente el principio de no reelección para el titular del Ejecutivo federal y los Ejecutivos locales.

Derecho a la tierra: discutir, por ejemplo, si se recupera en las condiciones anteriores a la contrarreforma de 1991; si la parcela ejidal se considera como patrimonio familiar inembargable.

Derechos de los pueblos indígenas. Incorporación de los Acuerdos de San Andrés al texto constitucional en lo procedente.

Ampliación del período de gobierno de los ayuntamientos municipales.

Reglamentación de los medios de información electrónicos para evitar monopolios; abrir espacios a medios universitarios y comunitarios.

Sectores estratégicos de la economía: precisar sus características y participantes en su desarrollo y aprovechamiento; áreas de exclusividad del Estado en materia de petróleo, electricidad, banca.

Sectores prioritarios de la economía.

Mecanismos para hacer exigible, por parte de los ciudadanos, el ejercicio efectivo de sus derechos constitucionales: al trabajo, a la salud, a la vivienda.

Consulta y/o acción ciudadana: plebiscito, referéndum, revocación de mandatos, iniciativa popular.

Sistema de planeación del desarrollo.

Responsabilidades sociales del Estado: protección de la vida, garantía de la alimentación, protección de la salud.

Derechos de la diversidad.

Derechos políticos de los ministros de los cultos religiosos.

Ámbitos de acción y responsabilidad de las Fuerzas Armadas.





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En fin, adecuar nuestro estatuto constitucional a las realidades actuales y del futuro previsible del país y de la sociedad, junto con la debida atención a las necesidades de la población por parte de los poderes públicos, serán los pasos más seguros para garantizar una convivencia social fructífera, estabilidad política y una colaboración internacional en condiciones de equidad, esto es, los pasos más seguros para garantizar la gobernabilidad democrática de la nación.

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(1*)Javier Oliva Posada: “Tropas mexicanas al exterior” en “La Jornada”. México, D. F., 19 de febrero del 2007.



(2*)Fundación para la democracia y Fundación Arturo Resenblueth: “Un México para todos”. Planeta. México. 2005.



(3*)Alfonso Noriega: “La Constitución de Apatzingán” en “Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones”. XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados. México. 1967.



(4*)Vicente Fuentes Díaz: “Bosquejo histórico del Congreso Constituyente de 1822 a 1824” en “Derechos del pueblo mexicano…



(5*)Nicolás Pizarro Suárez: “Reformas a la Constitución de 1857” en “Derechos del pueblo mexicano…



(6*)Miguel de la Madrid Hurtado: “El Congreso Constituyente de 1916-1917” en “Derechos del pueblo mexicano…




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