Conferencias

Principios de la Reforma Energética Conferencia dictada ante el Senado de la República


12 de Mayo de 2008

Cuauhtémoc Cárdenas


Agradezco a la Junta de Coordinación Política y a las Comisiones de Energía y de Estudios Legislativos del Senado de la República, la invitación que me han hecho para participar en este encuentro que tratará de los Principios que deben regir la reforma energética.

La convocatoria a la serie de encuentros que se inicia hoy, confirma la necesidad, expresada reiteradamente en distintos sectores de la vida pública desde hace tiempo, de un cambio de las políticas energéticas vigentes durante las últimas administraciones federales, que han puesto los recursos petroleros del país al servicio de intereses ajenos a los nacionales.

En este foro, dado que lo que aquí se trate aterrizará, para bien o para mal, en las decisiones del Congreso, habrá que argumentar principalmente sobre los cambios de la política petrolera, las facultades, campos de acción y estructura operativa de Petróleos Mexicanos, así como sobre las relaciones del organismo con otras áreas de la administración pública, todo ello de acuerdo a los objetivos que se considere debe asignar el Estado a este organismo y de lo que pretenda hacerse de la industria petrolera nacional, teniendo entre otras referencias, a las cinco iniciativas que el Ejecutivo remitió al Senado el pasado 8 de abril y el Diagnóstico que poco antes de esa fecha hizo público la Secretaría de Energía.

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Desde los inicios de la explotación petrolera en el país hasta que se decretó la expropiación de las compañías, el petróleo mexicano se explotó en el esquema de una economía dependiente de enclave, enviándose la mayor parte de la producción a mercados del exterior, y sólo utilizando una parte menor en la producción de combustibles y otros petrolíferos, destinados a los consumos internos. De 1938 hasta 1976, la actividad de Petróleos Mexicanos se orientó preferentemente a satisfacer las demandas nacionales de petrolíferos y a apoyar el crecimiento económico del país. En los seis años siguientes, además de atender a los objetivos anteriores, la explotación del petróleo se constituyó también en una importante fuente generadora de divisas, que principalmente se utilizaron para impulsar los procesos de industrialización del propio hidrocarburo. Entre 1982 y 1988 la administración frenó y prácticamente abandonó el esfuerzo de integración y alargamiento de las cadenas productivas petroleras y destinó las divisas obtenidas de la exportación de crudo al pago de deuda externa. De 1988 para acá, se aceleró, consciente e intencionadamente, el desmantelamiento y la obsolescencia de la industria petrolera estatal, centrando la atención y las inversiones en la explotación y exportación de petróleo crudo, apropiándose la Secretaría de Hacienda del producto de su venta por la vía de derechos, impuestos, etc., para nutrir los recursos fiscales del Estado.

Los objetivos que debieran asignarse a Petróleos Mexicanos, a mi juicio, son los de devolver a la industria petrolera y a Pemex mismo el papel de impulsores del crecimiento económico y la industrialización, motores de la formación de capital nacional, proveedores de energéticos baratos para la economía del país, contribuyentes a una balanza de pagos sana, convirtiendo a Pemex, con esa visión, en un ente productivo de alcances globales, que obtenga sus ingresos principales de la venta de productos con alto valor agregado, tecnología y capacidad empresarial.

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Del Diagnóstico que dio a conocer la Secretaría de Energía sobre Pemex y la industria petrolera, lo primero que debe decirse es que presenta una visión falaz, pretendidamente catastrófica de Pemex y las actividades que realiza, destacando supuestas insuficiencias y carencias en su capacidad de ejecución, falta de recursos para invertir e indisponibilidad de tecnologías para el trabajo en aguas profundas. Señala también que producciones que abastecen el mercado mexicano generan empleos y derramas económicas en el extranjero, pero no da las razones de cómo y por qué se llegó a esta indebida situación.

De manera alarmista, el Diagnóstico da cuenta de la declinación de los yacimientos y la caída en la producción, de la magnitud, supuestamente inalcanzable para Pemex, de los trabajos a realizar en las diferentes áreas de la industria, sin hacer consideración alguna de los recursos necesarios y sus fuentes de origen para hacer lo que tenga que hacer, ni de la necesaria distribución de actividades e inversiones en el tiempo, y sin plantearse un cambio a las políticas vigentes, salvo en que determinadas actividades a realizar requieren de la inversión de particulares.

Independientemente del Diagnóstico, el gobierno, a estas alturas, tendría que haber presentado sus ideas y en su caso más bien una propuesta de plan de desarrollo, plan de trabajo o plan de negocios de Petróleos Mexicanos, de la industria petrolera y de la industria energética, en el corto, mediano y largo plazos, señalando con precisión las actividades a realizar y su dimensión, los tiempos de ejecución considerados y los recursos necesarios para ello. Proporcionar esta información, a más de que lo considero una obligación del gobierno, contribuiría de manera positiva al debate petrolero.

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La solución a los problemas de Petróleos Mexicanos y de la industria petrolera, de acuerdo a los planteamientos oficiales, empezarían a darse a partir de que se aprobaran las iniciativas que el 8 de abril remitió el Ejecutivo al Senado, las que, según expresó en este mismo escenario la Secretaria de Energía, no demandan reforma constitucional alguna y se enmarcan de manera absoluta en lo dispuesto por nuestra Carta Magna.

La más importante de esas iniciativas, por su trascendencia según se apruebe tal como está, según se modifique o se deseche, es la relativa a la Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo, ya que al través de ella, el Ejecutivo pretende se cambie el marco regulatorio que actualmente rige a la industria petrolera.

El artículo 4° que se propone en esta iniciativa, de aprobarse, abriría el paso franco para la violación de la Constitución. Dice el texto de este artículo: “Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y los sectores social y privado, previo permiso, podrán realizar las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la refinación de petróleo y de petroquímicos básicos”, y continúa, “Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo”.

Esas líneas dejan ver, con toda nitidez, a partir de qué instrumentos se darían las violaciones a lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución, aunque ciertamente, como aquí lo expresó la Secretaria de Energía, el Ejecutivo no está proponiendo ninguna reforma constitucional.

No se propone reformar la Constitución. Simplemente, sin alterar su texto, se alienta y se está dispuesto a permitir su violación. Eso, planteado por el Ejecutivo y expresado por sus representantes en este foro, resulta tanto o más grave todavía que reformarla.

Vuelvo al caso. Decía que el texto propuesto del artículo 4° de la iniciativa contradice al 27 constitucional, que establece que “[Tratándose] del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos… no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos”.

Entonces, al expresarse que la Nación directamente o por conducto de Pemex pudiera celebrar contratos con terceros para maquilar la refinación de hidrocarburos y otorgar permisos a personas en calidad de constructoras, operadoras y/o propietarias para el transporte por ductos, el almacenamiento y la distribución de hidrocarburos, petrolíferos y materias primas petroquímicas, según la interpretación del gobierno no se está haciendo en la iniciativa referencia a los contratos y concesiones de los que trata la Constitución, sino a otros, y pregunto entonces, ¿a contratos y concesiones que no son ni contratos ni concesiones según la definición constitucional? ¡Que no se quieran pasar de listos!

El Estado, directamente o por conducto de cualquiera de sus agentes, está constitucionalmente impedido, desautorizado, para contratar o conceder concesiones a personas, físicas o morales, tratándose del petróleo y todos los hidrocarburos. Que no se pretenda con el subterfugio de llamar contrato de maquila al contrato-concesión y permiso a la concesión, violar impunemente la norma constitucional.

Habrá también que poner atención a lo que expresa la iniciativa en su artículo 2°, que introduce la categoría de “áreas estratégicas en la industria petrolera”, para diferenciarlas de aquellas donde cabe la inversión privada, así como en el 11, apartado III, en el que se pretende facultar a la Secretaría de Energía para regular actividades “estratégicas” y actividades “permisionadas” en la industria petrolera, esto es, en las áreas industriales reservadas en exclusiva a la Nación.

Está una cuestión más que hace ruido en este tema: en el artículo 3° inciso V de la iniciativa para crear la Comisión del petróleo, de aprobarse, se facultaría a ésta para “otorgar y revocar los permisos… de trabajos relacionados con la exploración y explotación de hidrocarburos, dentro de los proyectos de inversión previamente autorizados por la Secretaría de Energía”. Nos está diciendo ese texto que sería esa dependencia de nueva creación la que otorgara o revocara los permisos de exploración y explotación, que por disposición constitucional sólo puede llevar a cabo la Nación y que ésta ha venido realizando al través de Pemex. Esto es, Pemex es el único titular de los permisos de exploración y explotación y, evidentemente, la autoridad tiene facultades para revocárselos. Sin embargo, de este texto se desprende la idea que puede haber otros concesionarios, lo que legalmente es posible si se tratara de entidades estatales, pero en ningún caso pueden ser inversionistas particulares. ¿O se trata de una vuelta más que se quiere dar a la ley para violar la Constitución?

Al respecto pues, debiera quedar claro para todos, que en la industria petrolera, definida como tal en el artículo 3° de la ley reglamentaria del 27 vigente, no caben los contratos ni las concesiones otorgados a personas, ni caben en consecuencia las áreas permisionadas, ya que todas esas actividades tienen el carácter de estratégicas. Debiera quedar claro también, que la reforma a esta ley en 1958 tuvo, entre otros, el propósito de dar precisión sobre las actividades que quedaban reservadas a la Nación de manera exclusiva, que son la exploración, la explotación, la refinación, la elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo y los productos de su refinación, el gas y los denominados petroquímicos básicos.

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El gobierno está proponiendo que se admitan dineros de inversionistas privados para mover actividades estratégicas de la industria petrolera. Las razones que aduce para ello carecen de solidez.

De acuerdo al Diagnóstico y a las exposiciones del gobierno que aquí se escucharon el jueves pasado, no se dimensiona la capacidad de ejecución de la que supuestamente carece Pemex o la que se consideraría necesaria para llevar a cabo lo que se estima debe hacerse en la industria del petróleo, tampoco se señala la magnitud y origen de los recursos necesarios para ejecutar lo que según criterios oficiales hace falta y sólo se hace ver que se requeriría de créditos –seguramente se piensa en más pidiregas- o de inversiones de particulares, y tampoco se precisa cuáles son las tecnologías a las que debe accederse para trabajar aguas profundas con las que no cuenta Pemex o no están disponibles en los mercados nacionales o internacionales, a no ser en el esquema de asociación y de compartir riesgos. Se habla de urgencias, aunque los tiempos están ausentes de las consideraciones oficiales.

Respecto a las tecnologías para trabajar en aguas profundas y ultra profundas, debe aclararse que no se trata de tecnologías patentadas, de fórmulas que se apliquen con carácter universal. Cada proyecto reclama un diseño y una ejecución particulares y organizar la realización de uno y otra está al alcance y en las capacidades de Petróleos Mexicanos. Un argumento más que se maneja falazmente para substituir dineros de la Nación por dineros privados, en una actividad en la que éstos no caben.

Por otro lado, ¿dónde es que no hay capacidad de ejecución, en Pemex en general o en cuáles de sus áreas de trabajo? ¿En la empresa nacional o en la internacional? ¿En qué ramos específicamente? El gobierno tiene la obligación de responder a estas preguntas.

Se nos han dicho también que existen rezagos. Desde luego. Han pasado tres décadas sin que se construya una refinería, a pesar de tenerse conciencia que aumentaba día a día la necesidad de importar refinados. Lo mismo sucede en exploración, en el mantenimiento y extensión de las redes de ductos, en las terminales de almacenamiento, las plantas petroquímicas y en toda la industria estatal. Ese abandono ha sido intencionado. Se prefirió ceder mercados que pudo haber cubierto la industria mexicana de haber recibido los apoyos que si se han dado a productores extranjeros. Se ha aplicado concienzudamente la estrategia ordenada a los últimos gobiernos del país por organismos financieros internacionales, de poner a Pemex “a punto de privatización”. Y las últimas administraciones han sido obedientes y en extremo eficientes en ello.

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Un primer paso para recuperar a la industria petrolera para el país, debiera ser el de enmarcar las asignaciones presupuestales de Pemex en criterios técnicos, económicos y estratégicos para su modernización y expansión, y no seguir dejando que la política petrolera la decida la Secretaría de Hacienda, en función de maximizar la aportación de Pemex a los ingresos fiscales que recauda el gobierno.

Una política sana sería la de buscar que Pemex financiara sus actividades principalmente a partir de los ingresos que genera. ¿Cómo puede aceptarse que no ha habido, no hay y no habrá dinero cuando se está viendo que en los últimos años el excedente petrolero ha ido de 10 000 a 18 000 millones de dólares y que este año seguramente rebasará los 20 o 22 000? Con mucho menos que esa cifra se pueden construir las refinerías que evitarían una sangría económica al país, que sólo el año pasado alcanzó los 16 000 millones de dólares, o cubrir el pasivo de mantenimiento, estimado aquí el jueves pasado por el Director General de Pemex en 3 000 millones de dólares, y con precios altos del crudo que se prevén aun para años próximos, de liberar esos excedentes a Pemex, se le liberaría de problemas, carencias e insuficiencias. No más pidiregas para financiar los proyectos de Pemex, no más hacerse tontos en los organismos financieros internacionales y la autoridad hacendaria al llevar la doble y tramposa contabilidad que los pidiregas representan.

Y en función de recursos y concretamente en materia de legislación, debiera preverse que en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se estableciera que los excedentes petroleros quedaran a disposición de Pemex, para invertirlos en los programas que se le autoricen, y preverse que la Ley de Ingresos no le imponga la obligación de congelar el llamado superávit primario, que en estos momentos debe rondar los 400 000 millones de pesos.

Ahora bien, en lo que hace a los programas de trabajo de Pemex, éstos debieran realizarse bajo el esquema de compromiso-plan con autonomía de gestión, como lo han venido proponiendo profesionales conocedores de esta industria, compromiso-plan que debiera concebirse con carácter multianual y estar aprobado y supervisado en su ejecución no sólo por dependencias del Ejecutivo sino también y prioritariamente por el Poder Legislativo.

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Una función más que es imperativo se asigne al Legislativo, es la de aprobar anualmente la plataforma de explotación y la de fijar la relación que debe guardar la producción con respecto a las reservas probadas, que constituyen la base misma del diseño y la ejecución de la política petrolera.

El gobierno nos informa que la producción de nuestros yacimientos más importantes ha declinado del 2004 a la fecha en 472 mil barriles diarios; que es preciso mantener una plataforma de explotación que se mueva en el orden de los 3 millones de barriles por día; que el país dispone de reservas probadas para satisfacer el consumo interno y aportar el resto a la exportación de crudo sólo para 9.2 años. No nos dice cuáles son las razones para mantener o incluso aumentar esa plataforma de producción, tal como lo plantea, ni que con un millón 700 mil barriles diarios se satisfacen las demandas nacionales, ni que esté buscando substituir los recursos que aporta al fisco la exportación de crudo por recursos procedentes de otras fuentes.

Si el potencial de producción disminuye; si no se ha dado la reposición de reservas necesaria, racional y responsable; si resulta obvio que los recursos explotables en la próxima década difícilmente podrán sostener la actual plataforma; si conocer el potencial de los recursos prospectivos, aquellos que todavía no se conocen, apenas detectados y en su mayor proporción ubicados en aguas profundas, y empezar a obtener producción de ellos requiere de 8 o más años y los porcentajes de éxito en la perforación en aguas profundas son, en el mejor de los casos, del orden del 10%; si la tasa de restitución de reservas se ha situado en el 25% y no en el 100% como debiera ser, de acuerdo a lo que aquí expuso el Director de Pemex, es preciso no seguir dejando en manos irresponsables, a las que no importan generaciones ni presentes ni futuras, la determinación de la plataforma de producción –la que se ha estado alcanzando, aunque sobreexplotando en muchos casos los depósitos-, ni la determinación de los índices de reposición de reservas –respecto a los cuales los representantes del Estado sólo han sido contemplativos, constatando simplemente el acortamiento de la vida de nuestros recursos potenciales-.

La determinación de la plataforma de explotación y de la tasa de reposición de reservas deben obedecer, en primer lugar, a garantizar la seguridad energética del país, es decir, el abasto suficiente de petrolíferos que reclama la economía nacional, en previsiones de corto y largo plazos, y si sólo fuera esa la razón, sería más que suficiente para facultar al Legislativo para establecerlas.

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El artículo 46 de la iniciativa de nueva Ley orgánica de Petróleos Mexicanos debe verse con preocupación. Dice su texto que Pemex podrá celebrar contratos “sujetos al buen desempeño y generación de resultados”, contratos en los que “se pacte una remuneración fija o variable, determinada o determinable, con base en las obras y servicios especificados al momento de la contratación o que el desarrollo del proyecto exija con posterioridad” y que “Petróleos Mexicanos podrá pactar incentivos tendientes a maximizar la eficiencia o el éxito de la obra o servicio”, es decir, contratos que se vinculan a que Petróleos Mexicanos fije un premio o, quiero entender, no pague al contratista por el trabajo que le encomendara, según el desempeño del contratista, según sea el resultado. El resultado ¿en qué?, ¿en que haya más producción, en que el trabajo se ejecute en menos tiempo del estimado al contratar, en que cueste menos pero como premio se pague al contratista por trabajo no ejecutado? Se busca con ese texto, claramente, que se puedan autorizar los contratos que en la iniciativa se llaman de desempeño, que no son otra cosa que los contratos de riesgo, contratos cuyo pago se vincula a los resultados obtenidos, prohibidos expresamente por nuestras leyes, por cierto violadas una y otra vez, a los ojos y con la complacencia o mejor dicho, la complicidad de las autoridades, en las perforaciones y trabajos que se vienen realizando desde hace algunos años con base en los llamados comúnmente contratos de servicios múltiples en los bloques de la cuenca gasífera de Burgos, donde en la práctica rigen ya contratos de desempeño, o sea de riesgo. Este artículo no debe pasar y los contratos de servicios múltiples deben ser cancelados.

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México comparte con los Estados Unidos una frontera submarina de 2 900 km. Se ha detectado que existen yacimientos de hidrocarburos, en aguas profundas, que atraviesan esa frontera. Su aprovechamiento, de acuerdo a la práctica internacional, debiera derivar beneficios para ambas naciones. En el lado norteamericano se explotan ya depósitos submarinos en aguas cercanas a la frontera y se prevé que zonas situadas a escasos kilómetros de ella inicien producción en el año 2010. Frente a esta situación, independientemente de que del lado mexicano se pudieran intensificar los trabajos tendientes al mejor conocimiento y en su momento a la explotación de esos recursos, es urgente que el gobierno mexicano lleve a cabo negociaciones con el norteamericano para establecer los términos en base a los cuales debiera realizarse su explotación, fijando con claridad cómo debieran compartirse los beneficios que por derecho pudieran corresponder a cada país, independientemente que la explotación se realice desde uno o desde el otro lado de la frontera. En los tratados que se celebren para establecer las condiciones de explotación y los beneficios que por derecho correspondan a México, está una trascendente tarea para el Senado de la República.

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En fin, mucho más habría que decir de la industria petrolera y de Petróleos Mexicanos, de la puesta en práctica de un verdadero sistema de planeación para el sector energético; de no dejar a Pemex fuera de la industria del gas licuado, ni de los proyectos de regasificación o como proveedor de gas para la Comisión Federal de Electricidad; de la estructura, facultades y campos de actividad de Pemex que se plantean en la iniciativa de su nueva ley orgánica; de la integración desequilibrada que se pretende dar a su Consejo de Administración; del manejo que en esa misma iniciativa se propone de los excedentes petroleros, que cuando Pemex pudiera disponer del 100% de ellos sólo tendría acceso efectivo a no más del 10%; de los bonos ciudadanos que no serían sino un instrumento más de riesgo; de los pasivos ambientales y laborales, que se presentan y contabilizan como si el organismo se encontrara en liquidación; del fomento a la utilización de las energías renovables y no convencionales; del estímulo y prioridad que a partir de la actividad petrolera debe darse a la industria de la construcción y en general a la empresa mexicana; del fortalecimiento del Instituto Mexicano del Petróleo; de la creación de un organismo especializado en el comercio y desarrollo del gas natural en el que participen Pemex y la CFE; de reconocer que los ahora clasificados como petroquímicos básicos no son petroquímicos sino petrolíferos y que debieran recuperarse como básicos los que efectivamente lo son; de la necesidad de revisar y dar racionalidad a los precios de transferencia entre subsidiarias de Pemex; del fomento a las prácticas de ahorro de energía, etc.

En fin, mucho más se dirá en estos foros, que confío sea de utilidad para una mejor información de nuestros legisladores, en quienes recae la responsabilidad de fijar los principios que deban orientar la política energética para que ésta sea efectivamente útil a la construcción de un México mejor, más equitativo y más justo para todos.




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