Conferencias

Ciclo de conferencias “Energéticos y Soberanía Nacional”. Hidrocarburos, Patrimonio y Soberanía Nacional


Mayo 2007

Cuauhtémoc Cárdenas


Organización Nacional Politécnica.
Ciclo de conferencias “Energéticos y Soberanía Nacional”.
Hidrocarburos, Patrimonio y Soberanía Nacional.
Escuela Superior de Ingeniería Química e Industrias Extractivas.
Instituto Politécnico Nacional.

Agradezco a la Organización Nacional Politécnica la invitación para participar en este ciclo de pláticas sobre los energéticos y su relación con la soberanía nacional, que contribuye al análisis y discusión de un tema fundamental para el presente y para la suerte que nuestro país corra en el futuro. Agradezco igualmente, la hospitalidad de la Escuela Superior de Ingeniería Química e Industrias Extractivas, que abre la oportunidad de intercambiar puntos de vista sobre este tema con la comunidad politécnica.

* * *

Desde fines del siglo XIX y sobre todo desde los principios del XX, el petróleo se convirtió en el energético más importante para la economía y para la vida social en el mundo. Desde esos tiempos, México ha sido uno de los principales productores del hidrocarburo. Las empresas que comenzaron la explotación de nuestros yacimientos, extranjeras las más importantes, tuvieron, desde un principio, un peso relativo alto en la economía del país y en función de ello y del apoyo que les brindaron los gobiernos de los países en los que residían sus matrices, una influencia política de consideración en la vida nacional.

Nuestra historia registra las confrontaciones de las compañías petroleras con los gobiernos del país cada vez que en función de los muy altos rendimientos de la actividad se les imponían nuevas cargas fiscales o cuando al través de nueva legislación, la nación reivindicaba sus derechos sobre los recursos del subsuelo. Los choques más fuertes se dieron en los gobiernos de Madero, Carranza y de Calles.

Los antecedentes inmediatos de la Expropiación son bien conocidos: la unificación de los sindicatos de trabajadores petroleros de las diferentes compañías en uno solo; la presentación, en mayo de 1937, de un pliego conteniendo las demandas laborales del sindicato único a las empresas y el rechazo de éstas al mismo; el estallamiento de una huelga y la calificación de la controversia como un conflicto económico, lo que permitió la reanudación de las actividades industriales; una serie de fallos de las autoridades laborales y judiciales y el rechazo de los mismos por parte de las compañías, hasta llegar a la desobediencia que con soberbia manifestaron frente al fallo que les resultó adverso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que enfrentó al gobierno, ya en marzo de 1938, a la disyuntiva de doblegarse ante la presión de las compañías o hacer valer la ley.

En estas condiciones, el 18 de marzo de 1938, Lázaro Cárdenas decretó la expropiación de los bienes de las empresas petroleras rebeldes a cumplir con el fallo de la justicia mexicana, haciendo valer el Estado de derecho y la soberanía de la nación ante el mundo.

* * *

Cada país, de acuerdo a sus condiciones particulares, califica como estratégicos a determinados recursos. Ese es el caso de aquellos que resultan vitales para que una nación esté en capacidad de tomar decisiones con autonomía, sea por la contribución que esos recursos hacen a la economía, sea porque evitan, atenúan o rompen dependencias. Casos paradigmáticos son el agua para Canadá, el cobre para Chile, los hidrocarburos para los países del Oriente Medio y tal es el caso del petróleo para México.

Así, desde el momento en que se decretó la Expropiación y el petróleo pudo manejarse de acuerdo a un interés público y nacional, la industria petrolera se constituyó en el eje principal de la industrialización y en conductora determinante del crecimiento económico del país. A partir de su propio desarrollo –al crear tecnología propia para la exploración, la extracción y diferentes procesos industriales, al construir refinerías, plantas de petroquímicos básicos, tender redes de ductos, etc.- impactó a otros sectores productivos: la petroquímica derivada, los fertilizantes, la industrial metal mecánica y también la agricultura, la construcción, la ingeniería, el transporte y muchos más, atrajo inversiones privadas y públicas y contribuyó a la generación de empleos y al desarrollo general de diversas regiones del país.

La situación empezó a cambiar por 1977, a partir de que se hizo público el descubrimiento del campo gigante de Cantarell, con cuya explotación aumentaron bruscamente la producción de crudo y su exportación, dando un giro radical a la política petrolera, que anteriormente se orientaba a satisfacer la demanda interna y a industrializar en el país los volúmenes requeridos por la expansión de la refinación y la petroquímica. Todavía en esos años en que empezaron a destinarse fuertes cantidades de crudo a la exportación, se construyeron varios complejos petroquímicos de importancia.

El viraje más fuerte en la política petrolera empieza a darse en la primera mitad de los años noventa, en esos años se inicia el desmantelamiento y el deterioro de la petroquímica estatal, se deja de ampliar la capacidad de refinación en función de los aumentos de la demanda nacional de combustibles y la actividad de la industria se concentra en elevar las exportaciones de crudo. Por otro lado, se impone a Petróleos Mexicanos un régimen fiscal que priva al organismo de recursos para invertir en su expansión y en un adecuado mantenimiento de las instalaciones, y el ingreso que genera la exportación se convierte en fuente principal de la recaudación fiscal del Estado, al tiempo que crece la alta burocracia y con ello el gasto corriente del gobierno. Esa es la historia de 1982 a la fecha. Esa es la historia de nuestro petróleo en las administraciones del neoliberalismo entreguista.

En ese período, por otro lado, deja de haber una política real de industrialización del país, se impone como patrón el de la maquila, se disminuye hasta casi desaparecer la banca de fomento, se acelera el desmantelamiento y la privatización corrupta de la economía estatal, se destruye la economía rural y se acelera la caída de los niveles de vida de amplios segmentos de la población.

Al disminuir la presencia del Estado en la vida económica y al hacer depender sus finanzas de la renta petrolera, los gobiernos neoliberales han reducido intencionadamente su autonomía en la toma de decisiones y han hecho depender al país cada vez más de factores externos -políticos, económicos y culturales-, lo que claramente puede verse en la presencia creciente de constructores y prestadores de servicios extranjeros en nuestro país, de una banca extranjerizada, de las transacciones inter-firmas de las exportaciones de la maquila, así como en el constante aumento de la migración de mexicanos hacia los Estados Unidos y el desmedido incremento de las remesas, que se han constituido en factor determinante de la economía del país y en la muestra más evidente de la desvergüenza y la falta de compromiso y de voluntad política de los últimos gobiernos para resolver, en México, los problemas de vida de los mexicanos.

En le caso particular de la industria petrolera, el hacerla depender de la extracción de crudo, del que el 50% se destina a la exportación a Estados Unidos, y al someterla a la política entreguista de los regímenes neoliberales, se desmembró la administración de Petróleos Mexicanos con la finalidad de preparar la privatización de sectores importantes de la actividad, se adoptaron esquemas violatorios de la Constitución para la explotación de gas natural, como son los llamados contratos de servicios múltiples, se recurrió a patrones de financiamiento externo de alto costo –los pidiregas-, se redujeron drásticamente los presupuestos para exploración, no hubo proyectos para la expansión de la refinación, la petroquímica, las redes de ductos y el control de sus flujos, la renovación e incremento de la flota o para el apoyo a la investigación y el desarrollo de tecnología en el Instituto Mexicano del Petróleo.

Se da el caso, por ejemplo, que la hacienda pública federal ha recibido en los últimos seis años más de 2.2 billones de pesos de la actividad petrolera, más que en cualquier otra época de la historia del país, y en cambio, sólo se ha autorizado a Pemex una inversión de 641 mil millones de pesos aparentemente el 29 % de lo ingresado-, de los cuales el 85 % ha sido mediante deuda en el esquema de pidiregas, lo que ha generado un endeudamiento desmesurado del organismo público. Estas son razones más que sólidas para asignar a Pemex mayores recursos, concederle flexibilidad en el ejercicio de su gasto y modificar el régimen fiscal al que se tiene sometido al organismo, que sería parte importante de una reforma hacendaria que se hace cada día más urgente.

Debe también considerarse que la industria petrolera nacional se encuentra marcada por la velocidad de la declinación del yacimiento de Cantarell, principal activo de nuestra riqueza petrolera, que registra ya, en los últimos tres años, una pérdida de alrededor del 20% con respecto a su máxima producción; y, al mismo tiempo, por el deterioro general de la industria y la incapacidad de quienes la han venido administrando para sostener los niveles de extracción que exigen imperativamente los equilibrios fiscales del país.

Se hace en consecuencia urgente restituir las reservas petroleras y así fortalecer la seguridad energética del país. Las reservas probadas de petróleo y gas, que se estiman en 13.7 miles de millones de barriles de petróleo crudo equivalente (MMbpce), de mantenerse los niveles actuales de extracción de 1.6 MMbpce por año, prolongarían su vida alrededor de 9 años La extracción de petróleo llegó a su máximo en el 2004, con 3 383 000 barriles diarios, estimándose que el 70% del volumen original de las reservas probadas ya fue extraído.

Frente a esta perspectiva, es preciso aumentar significativamente las inversiones en exploración para efectivamente incorporar los últimos descubrimientos a la reserva probada, pues los rezagos en esta actividad han provocado que la reposición de reservas se sitúe en nuestro país en promedios de 40%, cuando el promedio internacional, correspondiente a un manejo responsable de las reservas es de 80%. Debe al respecto destacarse que el desarrollo de la frontera petrolera del país se ha mantenido estancado desde hace veinticinco años y que la nueva frontera petrolera se ubica en aguas profundas del Golfo de México –y aunque no es la única, pues los yacimientos de Chicontepec forman un complejo importante-, su aprovechamiento obliga a efectuar trabajos en el mar a profundidades mayores a los 2,500 metros, como los está llevando a cabo ya Petróleos Mexicanos, cuyos costos se multiplican varias veces en comparación con los que se realizan en aguas someras de la costa de Campeche.

Estos trabajos adquieren un carácter estratégico si además se toma en cuenta que empresas norteamericanas llevan a cabo desde hace años perforaciones en la zona norte del Golfo de México y en el pasado septiembre anunciaron hallazgos importantes en proximidad con aguas de soberanía mexicana –en este caso a grandes profundidades- y también porque en el año 2010 vence la moratoria acordada con Estados Unidos respecto a la exploración y explotación de la zona conocida como hoyo de dona.

En el caso del gas, la demanda se ha disparado hasta hacer que su importación represente una quinta parte del consumo total del país, con precios que se han multiplicado, afectando con ello a las industrias que dependen de ese energético. Por otro lado, existen estimaciones de que México cuenta con importantes reservas, suficientes para garantizar su abasto interno. La rentabilidad de esta actividad debe conducir a reorganizar estructuralmente a Pemex para establecer una estrategia de financiamiento que lleve, de manera urgente, a aumentar la producción de gas natural, desarrollando las potencialidades del país en este, realmente, nuevo campo.

Es indispensable, también, ampliar la capacidad de refinación para reducir hasta eliminar las importaciones de productos destilados, cuyo costo asciende ya anualmente a más de 10 mil millones de dólares. La capacidad de refinación que se requiere construir debe, además, ser diseñada para vincularse con la generación de electricidad mediante la cogeneración. Para esos efectos y para dar una utilización más completa a nuestros hidrocarburos y considerando que el petróleo mexicano tiene un alto contenido de azufre, se debe promover la utilización, para generación de electricidad, de combustibles alternativos al gas natural –como los fondos de alto vacío, coque, etc.- en una estrategia de diversificación de fuentes de energía que den salida comercial al combustóleo con alto contenido de azufre, que absurda e irracionalmente se ha venido almacenando en cantidades crecientes sin definir su aprovechamiento.

Las importaciones de productos petroquímicos superan hoy los 7 000 millones de dólares. La producción petroquímica, hoy deprimida y en proceso de cerrar plantas, debe volver a ser, junto con la de refinados, uno de los ejes de la nueva política industrial, considerando que su desarrollo se vincula con más de cuarenta ramas de la economía. Para reactivarla, se debe incentivar la ampliación de las unidades –públicas y privadas- que puedan integrar cadenas productivas en el país. Pemex, por su parte, deberá establecer acuerdos de largo plazo para el abasto de insumos y fórmulas de precios que fomenten la inversión privada en eslabones intermedios y finales de las cadenas industriales, explorando nuevas formas de asociación con particulares nacionales y del exterior, como corresponde a una empresa de su magnitud y diversidad.

A lo anterior, deben agregarse el congestionamiento del sistema de distribución de petrolíferos por obsolescencia de ductos y la preferencia por sistemas de transporte más caros; la dualidad en la estrategia de suministro de gas natural; la indefinición en las líneas del desarrollo de la petroquímica; el pesado e ineficiente funcionamiento corporativo, exageradamente determinado por instancias que han carecido de una orientación coherente de lo que tendría que ser una política energética integral y racional.

Una cuestión que no puede desestimarse es la estructura de precios de los energéticos que produce Petróleos, ya que determina en gran medida tanto los precios de los productos derivados, como en lo general la competitividad de la estructura productiva del país, por lo que se debe rediseñar el sistema de precios al consumidor final, de manera que estimule la inversión en el sector y favorezca la competitividad de los consumidores y productores nacionales. El enfoque de precios vigente hace que la relación entre las distintas filiales de Pemex y de éste con las empresas del sector se finque en precios internacionales, razón por la cual Pemex Exploración Producción es la única área del organismo que registra saldos positivos, induciendo la quiebra de las filiales industriales y dificultades en la operación de las industrias privadas del área energética. Pemex, entonces, debe asumir una función más trascendental que la de sólo recaudar rentas fiscales para el Estado, promoviendo y constituyéndose en el eje del desarrollo industrial del país, modificando, con ese propósito, su política de precios, que no debe atenerse sólo a los costos o a los precios internacionales, sino diseñarse para favorecer principalmente el aprovechamiento de las ventajas energéticas del país por las empresas nacionales y para que los suministradores no carguen con el costo de los subsidios, que deben ser transparentes y correr en caso dado por cuenta de la política industrial en el presupuesto federal.

* * *

Por todo lo anterior, resulta indispensable y urgente un cambio radical en la política petrolera del país. A este respecto, tanto voces del gobierno como algunas que dicen ubicarse en el sector progresista, reducen el debate a si deben o no privatizarse Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad, sin precisar qué quieren decir con eso. Este es en realidad un falso debate. Pemex y la CFE son sus instalaciones y en general sus activos, no los activos –en este caso los recursos naturales y las actividades- que la nación ha puesto bajo su responsabilidad y gestión, y lo que está en el fondo de la discusión es qué actividades se mantienen bajo la exclusiva gestión del Estado para que se manejen de acuerdo a un interés nacional y público y cuales, en la industria energética, están abiertas a la participación de particulares, pues lo que se trata de dilucidar es la importancia relativa de actividades determinadas en las condiciones de dependencia del país, sus impactos en la economía y en las perspectivas de su desarrollo. La definición entonces respecto a cómo y donde se abre el acceso a la actividad privada y donde no, debe darse en función de determinar qué componentes del patrimonio de la nación –considerando como parte del mismo lo concesionable de acuerdo con la ley-, de las actividades que se realizan para el aprovechamiento de los recursos naturales y los servicios que requieren amplios sectores de la población y de la economía, deben considerarse con el carácter de estratégicos y ser manejados como tales.

Resulta entonces de la mayor importancia política que esa disyuntiva pudiera precisarse desde el punto de vista de la legislación y así quedar superada. Este asunto se ha convertido en moneda de cambio respecto al cual se ofrecen expectativas que, hasta ahora, han resultado imposibles de cumplir. Sin embargo, una primera consideración que puede hacerse al visualizar tanto la situación actual como las perspectivas de desarrollo de la industria energética es que el régimen constitucional vigente en la materia arroja un balance positivo para el país y debe en consecuencia preservarse, pues tal como está, es posible adoptar las decisiones que se requieran para alcanzar las metas que la expansión misma de la industria petrolera y el desarrollo del país están demandando.

El modelo que se ha impuesto a la industria de los hidrocarburos se ha agotado e insistir en él solo conducirá a profundizar daños irreversibles en el acervo petrolero, y, por el otro lado, dejar las cosas como están, sólo favorece los intereses de aquellos que desde tiempo atrás, puede decirse que desde el 18 de marzo de 1938, acechan para reconvertir el total de la industria petrolera en un negocio particular. El cambio necesario, como puede verse por su misma complejidad y amplitud, no es sólo cuestión de ajustes en la eficiencia técnica o de mejores procedimientos administrativos, que sin duda son necesarios. La naturaleza del problema exige ir mucho más lejos, pues se trata de salir efectivamente de una situación de crisis provocada por el diseño institucional que desde hace años se apartó del impulso al crecimiento económico del país, dejó de corresponderse con la magnitud de la industria petrolera, con sus necesidades y con las formas que requiere para operar en un mundo globalizado y de fuertes competencias. Nuestra industria vive así una permanente y profunda crisis de operación, sostenida por quienes han estrechado su visión a sólo obtener el mayor beneficio fiscal, en el plazo más corto posible.

El hecho es que para corregir la situación de rápido deterioro en que ha entrado la industria petrolera, se requiere de acuerdos nacionales de largo aliento. La declinación de la producción de crudo está conduciendo a situaciones económicas y fiscales de extrema gravedad, por lo que es indispensable que fuerzas políticas con representación en el Congreso, académicos, especialistas, industriales y ciudadanos nos comprometamos a dialogar, a analizar y discutir las alternativas y acordar las soluciones que puedan mejor servir para dar certidumbre y orientación, en función de un interés público y nacional, al aprovechamiento de la aún cuantiosa riqueza de hidrocarburos con que cuenta el país.

Para tratar a la industria del petróleo en su condición de estratégica y devolverle su carácter de conductora principal de la industrialización y del crecimiento económico del país, pensando en las generaciones actuales y del mañana, y en que los mexicanos aprovechemos con responsabilidad y de la mejor manera posible la enorme riqueza que la naturaleza ubicó en nuestro territorio y nuestros mares, como lo expresé el pasado 18 de marzo, se hace hoy necesario dar, como pasos iniciales, los siguientes:   

1.- Desarrollar un sistema de planeación energética que dote al Estado mexicano de una política industrial moderna, priorizando la exploración y acrecentamiento de nuevas reservas probadas, la transformación industrial de los hidrocarburos dentro de nuestro territorio, la seguridad energética del país, el fortalecimiento de un amplio sector de empresas de proveeduría, ingeniería y servicios relacionados que fortalezcan el contenido nacional de los proyectos petroleros e industriales, y que en el futuro puedan ser una de las bases importantes de la innovación tecnológica y la formación de capital humano.

2.- Abrir ese sistema de planeación a la participación no sólo de entes gubernamentales y legislativos, sino también de las empresas que contribuyen en el esfuerzo productivo y en el consumo intermedio y final de los insumos y bienes liberados por las empresas públicas de energía, así como constituir la Comisión Nacional de Energía, que sería instancia de concertación y definición de metas y políticas industriales de largo aliento.

3.- Una gran reforma institucional, que no implica alterar el orden constitucional vigente, que libere de trabas la operación de Petróleos Mexicanos, lo sustraiga de la confiscación presupuestal que realiza la Secretaría de Hacienda; establezca un ordenamiento especial para adquisiciones, arrendamientos y obra pública; y diseñe nuevas formas de programación, control y fiscalización que favorezcan la transparencia y agilicen su operación. Por otro lado, que cambie la estrategia de inversión-financiamiento al través de pidiregas que resulta excesivamente onerosa, y abra al organismo la posibilidad de recurrir, en caso necesario, a financiamientos directos para atender con agilidad las necesidades urgentes de sus procesos industriales y de transporte de petrolíferos.

4.- Transformar Petróleos Mexicanos en una verdadera entidad pública productiva, con la suficiente autonomía de gestión y presupuestal y la profesionalización de su órgano de gobierno, en el que se de una presencia ciudadana y se impidan interferencias que pretendan privilegios políticos o el beneficio de intereses particulares.

5.- Una reforma institucional que permita al Estado establecer una administración eficiente de sus derechos sobre los recursos naturales. Se supone que Petróleos Mexicanos “ejerce la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera”, pero le realidad es que nadie cuida de la adecuada explotación de los yacimientos, el territorio, el mar y los fondos marinos que los albergan; es necesario entonces, crear una instancia superior –que bien podría ser una Comisión Nacional de Energía- que acuerde con Pemex su programa institucional de largo plazo y asegure que el aprovechamiento de los recursos por parte del operador estatal resulte en el óptimo beneficio para el país.

6.- Un nuevo régimen fiscal que vincule la contribución de Pemex a la situación particular de sus activos; que separe la actividad extractiva de la industrial, para que ésta última sea tratada bajo parámetros fiscales similares a los de cualquier otra empresa, mientras que la actividad extractiva sea gravada como tal, de modo que quede garantizada tanto la inversión necesaria para la expansión de la industria como la recuperación de los niveles de reservas y que vincule el uso de recursos excedentes a proyectos de largo plazo en investigación tecnológica y formación de capital, evitando se destinen a gasto corriente.

7.- Precisar con claridad, a partir de que el Congreso junto con el Ejecutivo establezcan anualmente las plataformas de extracción y exportación, los criterios para que los volúmenes de hidrocarburos que se extraigan guarden una relación adecuada con el nivel de reservas que garantice al país su seguridad energética, lo que debe llevar a Pemex a establecer compromisos de extracción vinculados a la incorporación de reservas, compromisos verificables por la autoridad responsable de garantizar los derechos de la nación sobre sus recursos petroleros.

8.- Atender con urgencia las necesidades de mantenimiento adecuado y de expansión de la planta industrial de Pemex, es decir, de las instalaciones para refinación, manejo de gas, petroquímica, el sistema de ductos y la flota, para garantizar el abastecimiento cotidiano de productos y una reducción de costos que favorezcan la competitividad de las empresas mexicanas.

9.- Examinar la conveniencia de crear una empresa pública que se encargue del manejo de la cadena de gas natural, que se enmarque en las disposiciones constitucionales en la materia, y lleve a cabo la coordinación, hoy inexistente, entre los nuevos hallazgos, la producción nacional y las grandes importaciones de gas natural licuado, que realiza principalmente la Comisión Federal de Electricidad.

10.- Lanzar un programa que específicamente se ocupe de las actividades jurídicas y diplomáticas que garanticen el ejercicio de la soberanía del país en los casos de yacimientos de hidrocarburos transfronterizos o que requieran de acciones concertadas internacionalmente para su aprovechamiento, dado que varias cláusulas del tratado suscrito con los Estados Unidos que delimita los límites de la plataforma continental, entrarán en vigor al finalizar la presente década. Por otra parte, Pemex tendrá que dar cada vez mayor atención a las explotaciones en aguas profundas, que dependen del acceso y control de innovaciones tecnológicas de alta complejidad, que pueden requerir de alianzas con otras entidades, principalmente debido a los elevados costos de esas operaciones.

11.- No menos relevante resultan las actividades tendientes a reconciliar la explotación petrolera con la preservación del medio ambiente y con una política que prepare la transición a tecnologías limpias. En el primer caso, se debe establecer una supervisión estricta para que Pemex y sus filiales cumplan, a cabalidad, la legislación en materia de residuos peligrosos, descargas y preservación de la vida silvestre ahí donde se realiza la explotación de hidrocarburos; por otra parte, debe transformarse en prioridad la producción de carburantes de mejor calidad para atenuar, en el máximo posible, las emisiones de efecto invernadero.

* * *

La lucha por el petróleo es y sigue siendo la lucha por la nación. Volver a hacer de la política petrolera el eje conductor de la industrialización y del crecimiento económico, significará recuperar capacidad de decisión autónoma y de hecho, ampliar los espacios del ejercicio de nuestra soberanía como nación. El Instituto Politécnico Nacional y la generalidad de sus egresados se han distinguido por el compromiso patriótico que han asumido. Se que en esta lucha están y que en ella nos seguiremos encontrando.



.


© ccardenass. Copyright 2020. Derechos reservados.
DiseñoWeb::AnaCarolia